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Nascido em Santo Antão em 1950, José Luís Jesus tem um percurso académico e profissional, dentro e fora de Cabo Verde, que o tornou um dos maiores especialistas em Direito do Mar. É membro do Tribunal Internacional do Direito do Mar desde 1999, presidiu-o entre 2008 e 2011 e é actualmente um dos dezanove juízes do mesmo. Entre outros cargos, José Luís Jesus foi também Embaixador e Representante Permanente de Cabo Verde nas Nações Unidas (1991–1994); Presidente do Conselho de Segurança das Nações Unidas (Julho de 1992 e Novembro de 1993); Enviado Especial do Secretário-Geral das Nações Unidas para a Região dos Grandes Lagos, África Central (1994); Embaixador de Cabo Verde em Portugal, Espanha e Israel (1994–1996) e Ministro dos Negócios Estrangeiros e das Comunidades (1998–1999). Nesta entrevista com o Expresso das Ilhas são analisados temas actuais que dizem respeito ao arquipélago como a extensão da plataforma continental, o cluster do mar e o controlo sobre as pescas.
Expresso das Ilhas – Cabo Verde está a tentar a extensão da plataforma continental para lá das 200 milhas. Como surge esta possibilidade?
José Luís Jesus – Para responder a essa pergunta e para a boa compreensão dos leitores, preciso fazer um resumo dos direitos de Cabo Verde em relação aos espaços marítimos. Temos varias áreas marítimas sobre as quais exercemos soberania ou nas quais possuímos direitos de soberania sobre recursos vivos e não vivos. Temos as chamadas águas arquipelágicas, que é a área marítima que fica no interior das ilhas, quer dizer ocupando o espaço marítimo interior definido pelas linhas de base arquipelágicas, que são linhas rectas que unem os pontos mais extremos das ilhas mais exteriores. O regime jurídico dessas águas é idêntico ao do mar territorial, com pequenas excepções. Nas águas arquipelágicas, Cabo Verde tem soberania sobre o leito e o subsolo, sobre a coluna de água, sobre o espaço aéreo sobrejacente, bem como os recursos nelas existentes. A área total das águas arquipelágicas é de 36 mil quilómetros quadrados na medida em que essa área não pode ser superior a 9 vezes a área da superfície das ilhas. Temos outro espaço marítimo que é o mar territorial. O mar territorial é contado a partir das linhas de base arquipelágicas a que antes me referi e tem uma largura de 12 milhas. O mar territorial cobre uma área muito significativa, tendo em conta que ocupa uma faixa de 12 milhas de largura à volta do polígono formado pelas ilhas. Cabo Verde tem soberania sobre o mar territorial que abrange o leito e o subsolo desse espaço marítimo, a coluna de água e o espaço aéreo sobrejacente. Esta soberania inclui também os recursos vivos e não vivos ali existentes ou dali resultantes. Para além disso, temos uma zona a que chamamos de zona económica exclusiva (ZEE), que vai até às 200 milhas a contar das linhas de base arquipelágicas. A ZEE tem a largura de 188 milhas, porque nas 200 milhas incluem-se as 12 milhas de mar territorial. O estatuto jurídico do mar territorial é, como se disse, um estatuto de soberania do Estado de Cabo Verde sobre esse espaço, enquanto na ZEE Cabo Verde tem a soberania apenas sobre os recursos vivos e não-vivos e possui igualmente alguns direitos de jurisdição nessa área. Quando se define a ZEE, o leito e o subsolo marinhos estão incluídos. Assim o conceito da ZEE cobre, até certo ponto, o da plataforma continental até às 200 milhas. Cabo Verde tem uma plataforma continental, cuja largura vai das 12 às 200 milhas e para isso não teve que apresentar dossier nenhum, nem submeter qualquer pedido às Nações Unidas. Bastou que a declarasse na sua legislação, de conformidade com a Convenção das Nações Unidas sobre o Direito do Mar [daqui para a frente referido como Convenção do Mar]. Como na ZEE, na sua plataforma continental, cuja largura, como se disse vai das 12 às 200 milhas contadas a partir das linhas de base arquipelágicas, Cabo Verde possui direitos de soberania para efeitos de exploração e aproveitamento dos recursos naturais encontrados nessa plataforma continental, a saber os recursos minerais e outros recursos não vivos do leito do mar e subsolo, bem como os organismos vivos pertencentes a espécies sedentárias. Possui ainda o direito exclusivo de autorizar e regulamentar perfurações, bem como algumas jurisdições exclusivas sobre determinadas actividades na plataforma continental.
Para terem uma plataforma continental, até às 200 milhas a contar das suas linhas de base, os Estados costeiros só têm que estabelece-la, salvaguardando, no entanto, possíveis zonas de sobreposição com as plataformas continentais declaradas por outros Estados. Para tanto, não precisam de parecer de qualquer instituição ou comissão internacional, nem têm que submeter qualquer pedido ou dossier para consideração por parte de outrem. Procedimento diferente é, porém, exigido pela Convenção do Mar quando o Estado costeiro pretende reclamar uma extensão da sua plataforma além das 200 milhas. Neste caso, o Estado costeiro tem que demonstrar que preenche as condições exigidas no artigo 76 da Convenção do Mar para alongar a sua plataforma além das 200 milhas. E fá-lo através da submissão de um dossier à Comissão dos Limites da Plataforma Continental, procurando demonstrar que preenche as condições exigidas para aquela extensão. Este dossier, que deve conter muita informação científica, deve poder demonstrar que o Estado interessado reúne as condições exigidas pela Convenção do Mar para o estabelecimento de um limite exterior da sua plataforma continental além das 200 milhas. Para além desta plataforma até às 200 milhas das linhas de base, já estabelecida, Cabo Verde, em reconhecimento do facto de que possui as condições necessárias e preenche os critérios exigidos na Convenção do Direito do Mar para estender a sua plataforma além das 200 milhas, submeteu há alguns anos à Comissão dos Limites da Plataforma [Nações Unidas] um dossier preliminar e está neste momento a fazer a sua submissão final sobre os limites exteriores da sua plataforma continental estendida àquela Comissão para consideração e recomendações.
Quais são esses critérios?
São critérios muito técnicos, que têm a ver com a sedimentação dos fundos marinhos, a definição da margem continental e envolve dados geodésicos e conceitos da geologia e geomorfologia de que não vale a pena falar aqui. O que interessa é que Cabo Verde preenche alguns desses critérios para justificar a extensão da sua plataforma continental além das 200 milhas. Os países que se qualificam nos termos desses critérios podem estabelecer um limite máximo da sua plataforma continental que pode ir até às 350 milhas, dependendo dos casos.
É essa comissão que depois dá ou não autorização?
A competência da Comissão não é para dar ou deixar de dar autorização. É o Estado costeiro que estabelece o limite exterior da sua plataforma continental além das 200 milhas. A Comissão apenas emite recomendações aos Estados costeiros sobre questões relacionadas com o estabelecimento pelo Estado costeiro dos limites exteriores da sua plataforma continental. Ao Estado costeiro compete estabelecer esse limite, devendo ter em conta as recomendações da Comissão a respeito.
Esta extensão da plataforma continental traz essencialmente como grande vantagem a capacidade de exploração de recursos?
Sim. Normalmente nos fundos marinhos, mais no Pacífico que no Atlântico, há nódulos polimetálicos que se podem recolher e aproveitar economicamente, mas isso exige uma tecnologia que a comunidade internacional ainda não tem. Muito já se fez nesse sentido, mas falta ainda dar muitos passos importantes antes de se poder estar em condições técnicas e económicas para a recuperação dos minérios dos fundos marinhos com vista à sua comercialização em termos rentáveis. Esses nódulos têm o tamanho de uma batata comum e formam-se no fundo dos mares pela decantação de determinados minérios que estão dissolvidos na água do mar. Os nódulos contêm, essencialmente níquel, cobalto, manganês e cobre. Para além disso, já se descobriram outros recursos, que têm a ver com micróbios com aplicação na indústria e no fabrico de medicamentos. Há também certos gases que ultimamente têm sido descobertos em algumas formações rochosas do leito dos fundos marinhos. Enfim, há muita coisa que, estou seguro, ainda se poderá vir a descobrir. É importante que tenhamos essa plataforma continental estendida além das 200 milhas porque maximiza a área de controlo pelo Estado cabo-verdiano da sua plataforma. No entanto eu devo realçar que a meu ver o principal dos recursos de Cabo Verde está na área marítima que já está em vigor. Sem contar com a extensão da plataforma continental, Cabo Verde tem uma área marítima muito vasta. A nossa área marítima ronda ou até ultrapassa os 800 000 quilómetros quadrados, se nela se incluírem as águas arquipelágicas, o mar territorial, a zona económica exclusiva com a plataforma continental subjacente. Para se dar a ideia da ordem de grandeza da área marítima de Cabo Verde basta dizer que ela ocupa uma área superior à soma das áreas marítimas de 6 países costeiros na nossa sub-região. Com efeito, a área marítima de Cabo Verde é maior que a do Senegal, da Mauritânia, das duas Guines, da Gambia e da Serra Leoa, todas juntas. Se tivéssemos realmente definida uma política para explorar economicamente essa vasta área marítima, estou certo que a exploração dos recursos do nosso mar, nas suas várias facetas, seria um pilar maior do nosso desenvolvimento. A extensão da nossa plataforma continental além das 200 milhas certamente que reforça a vasta área marítima cujos recursos vivos e não vivos nos pertencem. Mas parece-me que a área marítima fundamental para o nosso desenvolvimento é a que já existe.
Faltam políticas de desenvolvimento que tirem benefícios do mar cabo-verdiano?
Acho, por exemplo, que em termos de recursos vivos, com uma área como a que Cabo Verde tem, se houvesse realmente uma política do Estado para explorar esses recursos e fazer deles um dos pilares do desenvolvimento de Cabo Verde o país beneficiaria muito. Infelizmente, não tem havido desde a independência políticas concertadas, bem fundamentadas, bem estudadas, bem planeadas, para fazer do nosso mar, especialmente dos seus recursos vivos, um grande factor de desenvolvimento de Cabo Verde. Com uma área dessas é inconcebível que não tenhamos um bom contributo dos recursos vivos marinhos para o nosso desenvolvimento. Não podemos esquecer que a área marítima que temos é muito grande. A superfície dessa área marítima é cerca de duzentas vezes maior que o nosso território terrestre.
Muitas vezes pensa-se também no aumento da plataforma continental por causa do petróleo.
É preciso notar que o petróleo off-shore, o petróleo no mar, existe em maior abundância até às 200 milhas da costa. Para lá dessa distância já é mais difícil de se encontrar, não é impossível, mas é mais difícil. Os recursos que mais provavelmente advirão dessa nossa plataforma estendida são, como já referido, os nódulos polimetálicos, alguns gases e microorganismos. Penso que não é isso que nos vai trazer riqueza. Certamente ajudará, mas não será o pivot do nosso desenvolvimento. Esse pivot, a meu ver, é a área marítima que já temos e essa sim poderá dar um grande contributo ao desenvolvimento de Cabo Verde, se bem perspectivada e explorada.
O tão falado cluster do mar pode ser a solução?
Vamos lá ver, o que se entende por cluster do mar? O cluster do mar, como o vejo como observador de fora, é uma espécie de concentração das políticas do Estado no desenvolvimento das actividades relacionadas com o mar e na exploração dos seus recursos como um dos pilares do desenvolvimento económico e social do pais. Tudo vai depender das políticas de exploração desse cluster. Muitas vezes as palavras são sonantes, mas o que importa é uma política bem estudada e que se implemente de facto. O mar, como frequentemente costumo dizer, é o nosso território, as ilhas são o pretexto para termos esse grande território. O real território de Cabo Verde é o território marítimo. Se eu mandasse neste país o mar seria o centro do nosso desenvolvimento. Um cluster do mar, se bem desenvolvido, se bem planeado, se bem implementado, dará um contributo de grande importância para o desenvolvimento de Cabo Verde. A importância do nosso mar no nosso desenvolvimento é óbvia. O mar está a dar já, por exemplo, o seu contributo para o turismo. Sem mar não teríamos o turismo de praia que temos e que é cada vez mais promissor. Aqui abro um parêntesis para sublinhar que o Estado tem de ter muita atenção na questão de controlo dos seus mares para evitar, por exemplo, a poluição marinha (resultante do derramamento do petróleo crude, do lixo atómico ou de outro lixo ou dejecto perigoso) que a acontecer prejudicaria imenso não só o turismo mas também os recursos vivos marinhos. A questão da exploração controlada dos recursos vivos é, no meu entender, entre muitas outras, uma outra área que poderia igualmente dar um grande contributo ao desenvolvimento de Cabo Verde. Neste momento o seu contributo na vida económica do país é mínimo. Por isso é que eu digo que o cluster do mar deve ser bem estudado e bem planeado, com gente formada na área e com muita experiencia profissional nos vários domínios, de modo a que se extraia do mar, dos seus recursos e actividades o máximo possível.
Falou em controlo do mar, esse controlo não existe?
Duvido que o Estado cabo-verdiano, da independência a esta parte, tenha posto em prática os mecanismos necessários para controlar efectivamente os seus recursos vivos nessa vasta área marítima que possui. Quando se dá licença a um navio para pescar e não há controlo sobre o que esse navio pesca já se sabe com o que se pode esperar. Afinal o navio está no meio do mar a pescar, sem fiscalização, longe dos olhos e dos ouvidos das autoridades cabo-verdianas. Nessas circunstâncias, já sabemos o que acontece. As informações de várias fontes internacionais sobre a pesca ilegal nas nossas águas e nas águas dos países da nossa sub-região mostram que anualmente são muitas centenas de milhões de euros que se perdem para a pesca ilegal e que a nossa sub-região é a área marítima no mundo mais afectada pela pesca ilegal.
Aliás, as associações ambientalistas têm denunciado, por exemplo, a pesca exagerada de tubarões.
Mas não é só isso. Há muita pesca ilegal nas águas de Cabo Verde e nos demais países da nossa sub-região. A licença de pesca muitas vezes é o pretexto para certos navios estrangeiros pescarem ilegalmente espécies ou quantidades de peixe não autorizadas na licença. Isto leva não só a perda de rendimentos pelo Estado, mas também contribui para os danos à boa conservação e gestão dos recursos vivos marinhos. O Estado deveria actuar aqui com mais profissionalismo, implementando esquemas de controlo sobre os navios autorizados a pescar a fim de estar certo de que realmente não se pesca mais do que o permitido pela licença.
E quais devem ser esses mecanismos de controlo?
Um dos mecanismos mais recomendados para controlar a qualidade e a quantidade do peixe capturado é obrigar o navio a vir a terra descarregar o peixe, mecanismo que permite efectivamente o controlo pelas autoridades das espécies pescadas, das quantidades capturadas e dos instrumentos de pesca utilizados na captura. Cabo Verde é, alias, parte de uma convenção com outros seis ou sete países na sub-região oeste-africana que impõe aos navios licenciados para pescar nas zonas económicas exclusivas desses países a obrigação de descarregarem as suas capturas nos países emissores da licença, como forma de controlo. Parece que nem sempre esta obrigação é implementada. Seria bom que as nossas autoridades implementassem essa obrigação internacional de Cabo Verde. Esta é a forma mais óbvia do controlo das capturas efectuadas por navios autorizados a pescar nas nossas águas. Na ausência dessa medida poderemos enfrentar uma situação de imenso dano à conservação dos nossos recursos pesqueiros, sem contar com a perda de recursos para o Estado.
O Tribunal Internacional de Direito do Mar não pode intervir numa situação destas?
Não. Os tribunais só agem na medida em que haja uma disputa entre dois Estados e ambos concordem em recorrer aos tribunais para a solução da disputa. Se não for o caso, os tribunais não tem competência para agir autonomamente.
Mas, por exemplo, o acordo de pescas entre Cabo Verde e a União Europeia causou polémica internamente porque se considerou que as contrapartidas financeiras eram poucas. Se um cidadão ou um grupo de cidadãos apresentar uma queixa no Tribunal Internacional este pode agir?
Não, os cidadãos não podem apresentar uma queixa ao Tribunal em matéria de pesca. Só os Estados e organizações internacionais intergovernamentais que sejam partes na Convenção. A União Europeia é considerada um Estado parte na Convenção do Mar porque tem competências em várias matérias, como as pescas, que lhe foram transferidas pelos seus Estados membros.
A mesma coisa em relação ao ambiente?
Não temos competência para lidar com questões no geral, temos competências para lidar com disputas que se relacionam com o meio ambiente marinho, poluição marinha, etc. Se há uma disputa entre dois Estados que envolve poluição marinha, protecção do ambiente marinho, ou outras questões relacionadas, então se os dois Estados trouxerem o caso para ser resolvido no Tribunal este terá competência para resolver a disputa.
No Tribunal Internacional do Direito do Mar qualquer julgamento é definitivo?
Sim, nos tribunais internacionais não há recurso. Apenas o mecanismo da resolução de disputas do comércio internacional parece ter um sistema de duas instâncias, mas em princípio as decisões dos tribunais internacionais em causas em que sejam partes os Estados, não indivíduos, são finais e não são passiveis de recursos ou de apelo.
E depois quem fiscaliza o cumprimento da sentença?
O tribunal internacional quando profere uma sentença numa causa pede às duas partes para informarem o tribunal sobre a implementação da sua decisão. Mas, é só a obrigação de mandar um relatório. Na esfera internacional nós estamos a lidar com Estados soberanos, se estes não quiserem implementar a decisão do tribunal não há muita coisa que se pode fazer para os obrigar a acatar a decisão.
Não há medidas coercivas?
Não. A medida coerciva que pode existir é a de os outros Estados pedirem ao Estado recalcitrante para cumprir com a decisão do tribunal ou eventualmente os outros Estados poderão cercear as suas relações com o Estado incumpridor como forma de o obrigarem a cumprir. Mas, não há uma polícia para fechar um Estado na cadeia pelo não cumprimento de uma decisão de um tribunal internacional (risos). No caso do Tribunal Internacional de Haia, as suas decisões podem ser impostas por medidas de coerção do Conselho de Segurança das Nações Unidas. Esta possibilidade porém nunca foi implementada.
Uma das áreas que está com o Tribunal Internacional de Direito do Mar tem a ver com a pesquisa científica marinha, desenvolvimento e transferência de tecnologia. Qual é a actuação do tribunal nestas matérias?
Como lhe disse, o Tribunal não tem nenhum papel senão o de dirimir disputas entre Estados. Se os Estados trouxerem a disputa nós intervimos. Tem de ser uma disputa que se relacione com a aplicação ou a interpretação duma disposição qualquer da Convenção do Mar. A pesquisa científica marinha está coberta por vários artigos dessa Convenção.
Que tipo de disputas podem acontecer, pode haver um Estado a achar que o outro não partilha os conhecimentos?
É difícil dar uma resposta a esta questão em abstracto. Mas, dependendo da zona marítima que se considere há diferentes regimes jurídicos para a pesquisa científica marinha. Em determinadas áreas tem de haver uma autorização do Estado costeiro em cuja área marítima se pretende levar a cabo a pesquisa. Na pesquisa cientifica marinha entre as 12 milhas e as 200 milhas, por exemplo, deve-se pedir autorização ao Estado costeiro, mas se este não responder num prazo de seis meses há a presunção que não há nada contra e, então, mesmo sem a autorização do Estado costeiro, pode-se fazer a pesquisa sem violar a Convenção do Mar. Portanto, depende de vários factores. Assim como áreas diferentes têm regimes de pesquisa diferentes, também há diferentes disposições sobre a partilha ou a propriedade dos dados recolhidos em diferentes áreas durante a pesquisa. É por isso que é difícil responder à questão em abstracto. A Convenção do Mar é como um código do mar e há que fazer uma série de pecas legislativas internas para implementa-la, designadamente no que toca à pesquisa científica marinha.
Isso já foi feito em Cabo Verde?
Há um diploma publicado em 1992 que estabelece as várias áreas marítimas de Cabo Verde em conformidade com a Convenção. Trabalhei nesse diploma e se bem me lembro incluiu-se nele uma disposição em que se dizia que relativamente à regulamentação da pesquisa científica marinha e de outras matérias que se procederia a elaboração dos regulamentos necessários mais tarde. Esse tipo de regulamentos é necessário porque quando um instituto científico estrangeiro pede a Cabo Verde uma licença para pesquisa cientifica marinha, o governante ou a autoridade que decide o pedido tem de ter uma base legal para saber quais são os procedimentos, quais são as disposições sobre a partilha dos dados e das informações colhidos, etc. Sinceramente não sei se tal regulamento já foi feito.
A pesquisa oceanográfica é considerada um dos pólos do cluster do mar, mas sem essa legislação…
Seria bom, nessa como noutras áreas, que houvesse legislação. Eu comecei a fazê-la em 1992 por moto proprio, mas depois outras ocupações levaram-me a parar. E cheguei a elaborar um primeiro esboço do regulamento da pesquisa científica marinha porque sabia que haveria necessidade nessa matéria, mas foi apenas um exercício pessoal.
Sendo assim, quais serão os grandes desafios em relação ao Direito do Mar?
Primeiro, há que preparar e por em vigor a legislação de base que permite ao Estado de Cabo Verde e a todos os operadores envolvidos com o mar saber com clareza a legislação que governa as actividades relacionadas com o mar em Cabo Verde. Para isso há uma serie de regulamentos sobre vários aspectos envolvendo o mar que devem ser elaborados e postos em vigor. Por outro lado deve-se apostar na formação de especialistas nos vários domínios relacionados com o mar. Nas estruturas do Estado de Cabo Verde neste momento não há ninguém que se pode considerar especialista no direito do mar digno desse nome. Digo direito do mar e não direito marítimo. As pessoas às vezes fazem confusão entre direito do mar e direito marítimo. O direito do mar é um direito do tipo constitucional, que estabelece, entre outras, as regras jurídicas e os fundamentos da gestão dos mares, a titularidade sobre áreas do mar, sobre os seus recursos e a maneira como estes devem ser explorados. E como direito de cariz constitucional é muito importante, porque estabelece o enquadramento e os fundamentos de todos os ramos de direito que têm a ver com o mar. O direito do mar é um ramo de fundamental importância para todos os países. Cabo Verde já chegou a uma fase em que tem de ter especialistas com muita experiencia nessa área. Gente que saiba de facto. Não basta ter diplomas. Um diploma apenas indica que a pessoa foi exposta a algumas informações em determinado domínio mas não faz dela um especialista. Pelo contrário, é a prática de muitos anos, a dedicação e os estudos permanentes que com o tempo vão transformar a pessoa em especialista. Cabo Verde, para mim, já está na fase em que deve formar especialistas que tenham realmente a expertise de saber lidar com as coisas. O nosso território é o mar, o país devia por isso investir para ter gente que se dedique como verdadeiros experts às actividades relacionadas com o mar.
Elegeria esse como o grande desafio para Cabo Verde?
Não diria tanto. Mas na medida em que se pretende fazer do mar um pivot do nosso desenvolvimento, então penso que Cabo Verde deveria formar muitos especialistas neste domínio, gente com formação universitária de base mas que, depois, por dedicação pessoal e pratica de trabalho pudesse ajudar a implementar a politica do Estado para o mar.
