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Em 1998, no quadro do Programa de Reformas Económicas com vista ao saneamento da dívida pública interna, foi criado o Trust Fund cabo-verdiano. Em dois anos, entre 1998 e 2000, foram desembolsados para o Trust Fund cerca de 100 milhões de dólares, principalmente dinheiro das privatizações e donativos de parceiros externos. Estas contribuições serviram para transformar as obrigações do tesouro na posse das instituições do sistema financeiro (Garantia, BCA, BCV e INPS) em Títulos Consolidados de Mobilização Financeira (TCMF). Os principais credores são o BCA – 6,4 milhões de contos, segundo o Relatório e Contas de 2017 – e o BCV – 4 milhões de contos.
O Artigo 19° da Lei n° 70/98, de 17 de Agosto, determinava que “o Estado obriga-se a adquirir os TCMF num período máximo de 20 (vinte) anos a contar da data da aprovação” dessa Lei, pelo que a totalidade dos TCMFs emitidos devem ser recomprados pelo Estado até 17 de Agosto deste ano.
Por sua vez, o Artigo 12° (Despesas Obrigatórias), da Lei n° 78/V/98 (Lei de Enquadramento do Orçamento) estabelece, no ponto 1., que “as despesas obrigatórias derivadas de compromissos contratualmente assumidos pelo Estado, impostos por lei ou por consignação de receitas, devem ser integralmente dotadas e ter primazia face a outras despesas”. No ponto 2., que define as despesas obrigatórias, é incluído “o reembolso de empréstimos contraídos”. Finalmente, o ponto 3., dá a orientação de que “na preparação do Orçamento do Estado as despesas obrigatórias deverão ser devidamente identificadas e quantificadas servindo como o primeiro elemento para a determinação do equilíbrio orçamental e para o apuramento das necessidades de financiamento.”
No entanto, no Orçamento de Estado para este ano, estas despesas não aparecem contempladas. Apesar da obrigatoriedade de recompra da carteira de TCMFs até Agosto de 2018, na Proposta de Orçamento de Estado, o Governo limita-se a referir – no Sumário do Orçamento (página 20) nos “princípios e objectivos”, no ponto 6 da parte referente a “finanças públicas consolidadas” – que “o Governo negociará com os atuais detentores do Trust Fund o adiamento do prazo para a recompra e/ou a conversão dos TCMFs em títulos representativos do capital do Fundo Soberano a ser criado pelo Governo.”
Contactado pelo Expresso das Ilhas, por email, Carlos Burgo considera que esta solução não é a ideal. “O mais grave”, diz o antigo governador do Banco Central, “é que as soluções anunciadas pelo Governo para ultrapassar a obrigatoriedade de recompra dos TCMFs até o fim do prazo estabelecido na lei não são factíveis ou admissíveis. Esse anúncio espelha um tratamento superficial desta problemática, pois revela que não estão sendo consideradas as implicações das soluções propostas”.
Entre as possíveis complicações deste simples adiamento unilateral pelo Estado do prazo para a recompra está a possibilidade de configurar um “credit event”, a impossibilidade de quem pediu o empréstimo em cumprir o seu pagamento, na medida em que constituiria uma reestruturação das condições da dívida pela via da alteração da sua maturidade.
“Seria, em todo o caso, uma quebra do ‘trust’, da confiança, com impacto na credibilidade do ‘Soberano’ e no risco da dívida pública. Nem estão a ser consideradas as implicações financeiras dessa eventual operação para os credores. Com efeito, estes seriam obrigados a continuar a suportar, para além do prazo inicialmente estabelecido, os custos decorrentes da reestruturação da dívida pública determinada em 1998”, diz Carlos Burgo.
Quanto à eventual conversão dos TCMFs em títulos representativos do capital do Fundo Soberano (de Garantia), segundo o antigo governador do Banco de Cabo Verde está-se a ignorar a natureza das duas instituições que são os detentores da quase totalidade dos TCMFs. “O principal credor é um banco comercial, o Banco Comercial do Atlântico (BCA). A operação pretendida pelo Governo agravaria substancialmente o risco do balanço do banco, aumentando as necessidades de capital. Num contexto de baixa rendibilidade, as condições não são favoráveis ao reforço dos fundos próprios, pelo que sairia coarctada a capacidade do banco aumentar o financiamento à economia. Mais ainda, dada a dimensão do balanço do BCA, essa operação, a concretizar-se, traduzir-se-ia na fragilização de todo o sistema financeiro do país”, explica.
“O outro grande detentor de TCMFs é o Banco de Cabo Verde, o Banco Central, cuja Lei Orgânica estabelece claramente as operações que lhe são permitidas. Um pilar dessa Lei é a interdição do financiamento ao Estado. A participação no capital de um Fundo de Garantia não é uma operação legalmente permitida e atenta contra esse princípio. Seria enfraquecido o nível de cobertura monetária já que a participação no capital de um fundo de garantia não é para tal admissível. De resto, é limitada a capacidade de assunção de riscos do BCV, dado o baixo nível de capitais próprios, já insuficientes para os riscos, principalmente o cambial, com que o banco central se vê confrontado nas suas operações. Considerando que o Estado, por lei, é obrigado a compensar automaticamente o BCV pelos prejuízos da sua exploração, essa operação configuraria tão-somente uma indesejável e contraproducente desorçamentação dos custos e riscos de uma iniciativa do Governo”, continua Carlos Burgo.
Lei Orgânica do BCV
(Lei n.º 10/VI/2002)
Artigo 2º (Crédito excepcional ao Estado) 1. A título transitório, e até o conveniente desenvolvimento do mercado de capitais, o Estado pode recorrer a uma conta aberta no Banco, remunerada à taxa de redesconto, cujo saldo devedor não poderá, em nenhum momento, exceder 5% das receitas correntes cobradas no último ano e deverá ser totalmente liquidado, até 31 de Dezembro de cada ano.
Artigo 27º (Crédito ao Estado) 1. É vedado ao Banco conceder descobertos ou qualquer outra forma de crédito ao Estado e serviços ou organismos dele dependentes, às autarquias locais, a outras pessoas colectivas de direito público e a empresas públicas ou quaisquer outras entidades sobre as quais o Estado e as autarquias locais possam exercer influência dominante.
Artigo 28º (Títulos do tesouro) 1. É vedado ao Banco a aquisição directa ou tomada firme de títulos de dívida emitidos pelo Estado e demais entidades referidas no artigo anterior.
Artigo 31.º São vedadas ao Banco as seguintes operações: a) Assegurar qualquer financiamento seja na modalidade de empréstimo directo ou de compromisso eventual, seja através de aquisição de um empréstimo, de participação num empréstimo, ou de outro instrumento de liquidação de dívidas e ainda através da assunção de dívidas ou eventuais responsabilidades ou de qualquer outra forma.
Chegados aqui, quais seriam as alternativas possíveis? Carlos Burgo aponta três: o fim do Trust Fund e a utilização desse dinheiro para a recompra dos TCMFs, a emissão de Títulos do Tesouro para financiar a recompra da carteira de TCMFs, ou o prolongamento da maturidade dos TCMFs desde que se proceda à compra ou garantia de compra da carteira de TCMFs do BCA por instituições públicas.
No primeiro caso, na análise do ex-governador do BCV, se o Trust Fund (TF) foi uma solução aceitável para a reestruturação da dívida interna e a consolidação orçamental no contexto da altura, nas actuais condições, a sua manutenção pode não se justificar na óptica do país. Com efeito, a remuneração dos activos do TF é muito inferior ao custo de captação dos recursos dos emigrantes. Em todo o caso, a sua manutenção impõe aos credores custos que não podem ser ignorados.
“Por desenho”, sublinha Burgo, “o TF tem uma filosofia conservadora de investimentos, o que se traduz num baixo nível de retorno, em consequência da baixa taxa de juros da dívida soberana dos países desenvolvidos, situação que tudo indica prevalecerá no futuro previsível. O BCA está a ser obrigado a financiar activos de rendibilidade praticamente nula a custos marginais elevados, o que contribui sobremaneira para a baixa rendibilidade do banco”.
“Acresce que, indirectamente é todo o sistema bancário que é afectado, na medida em que o BCV financia a sua carteira de TCMFs com responsabilidades para com o sistema bancário, umas não remuneradas (Disponibilidades Mínimas de Caixa) e outras de remuneração praticamente nula (no quadro da Facilidade de Absorção). A manutenção do TF impõe, assim, um elevado ónus sobre o sector bancário, fragilizando-o e limitando a sua capacidade de exercer as suas funções na economia. Não há benefícios nenhuns em contrapartida destes custos, já que a manutenção da carteira de TCMFs no balanço do banco central é alheia às suas funções”.
Além disso, explica Carlos Burgo, os custos de manutenção do TF constituem um factor encarecedor do crédito à economia, na medida em que contribuem para o alargamento do spread (a margem) nas operações de crédito. Um eventual fim do TF contribuiria para a facilitação do financiamento à economia, sem que Estado tenha de assumir quaisquer riscos ou custos, como se pretende pela via da concessão de garantias e bonificação de juros no âmbito do Orçamento do Estado.
Além disso, defende o economista, o término do TF e a recompra dos TCMFs proporcionaria ao banco central o reforço das suas reservas e, ao país, o aumento da liquidez externa, aspectos de suma importância, considerando o regime cambial vigente. Ao BCA, a recompra dos TCFMs proporcionaria a possibilidade de acelerar o necessário ajustamento do seu balanço pelo lado passivo, de diminuir os seus custos de funding e de melhorar a sua rendibilidade.
A segunda alternativa, embora não esteja prevista na Proposta de Orçamento de Estado, poderia ser possível porque a lei de meios confere ao Governo ampla autorização no que respeita à gestão da dívida pública (Artigo 49°), em cujo âmbito se pode proceder à emissão de Obrigações do Tesouro com a finalidade de recomprar os TCMFs. “Em termos substantivos”, diz Burgo, “não haveria alteração do financiamento interno líquido nem da dívida interna, apenas subsistindo aspectos de natureza estatística. A recompra poderia ser efectuada pela via de uma operação de swap dos títulos (a remuneração das OTs teria de ser pelo menos igual ao custo marginal de funding do BCA), mas deveria ser realizada, preferencialmente, nos mercados. Todavia, os custos de manutenção do Trust Fund passariam a ser suportados pelo Estado, com impacto na gestão orçamental, obtendo o Estado, em contrapartida, a possibilidade de livremente poder dispor do capital do TF”.
Já a terceira possibilidade teria como objectivo principal libertar o BCA do ónus da manutenção do Trust Fund. Uma via, para tal, podia ser a compra pelo Instituto Nacional de Previdência Social (INPS). Outra via, seria a garantia de compra pelo BCV segundo um calendário negociado ou de acordo com as necessidades de liquidez do BCA. “Contudo”, refere o antigo governador do BCV, “para o banco central só é admissível essa opção se pudesse, ao mesmo tempo, aceder aos recursos do TF para cobrir a expansão da base monetária daí resultante, pelo que deveria haver uma alteração da legislação nesse sentido. O TF passaria a funcionar como uma linha de financiamento da função de lender of last resort, um aspecto crítico do papel do banco central num regime cambial de câmbios fixos em que a base monetária tem de ter cobertura adequada por reservas externas”.
A compra de TCMFs pelo INPS faria sentido na lógica de diversificação do risco da carteira, dada a estreiteza dos mercados nacionais. “Por essa razão, está prevista no programa de governo a realização pelo INPS de investimentos nos mercados internacionais. A diversificação internacional poderia ser obtida pela via da aquisição de TCMFs. O baixo retorno seria compensado pela obtenção de melhores correlações dos activos da carteira. Todavia, seria recomendável uma alteração da governança e da política de investimentos do TF, com vista à obtenção de níveis mais elevados de retorno das aplicações, optimizando os investimentos de acordo com o perfil de risco e retorno da previdência social”, conclui Carlos Burgo.
Contactado pelo Expresso das Ilhas, o Ministro das Finanças sublinha que “trata-se de um problema herdado. Antes da data de vencimento, o Governo apresentará uma solução que está a ser devidamente estudada, envolvendo parceiros internacionais”. Segundo Olavo Correia, “o dossier está em fase de conclusão. A solução respeitará obviamente o quadro legal em vigor”.
Texto originalmente publicado na edição impressa do Expresso das Ilhas nº 856 de 25 de Abril de 2018.
