Carlos Burgo: “É ilusório esperar que tudo volte a ser como antes”

PorJorge Montezinho,23 jun 2020 7:32

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A propagação da COVID-19 abalou a vida das pessoas a nível mundial e de forma extraordinária, ameaçando a saúde, perturbando a atividade económica e prejudicando o bem-estar e o emprego. Carlos Burgo, economista e antigo governador do Banco de Cabo Verde, disse ao Expresso das Ilhas que foi perturbador ver a devastação que a pandemia provocou nas economias nacionais, nas empresas e nas famílias.

O que podemos tirar de positivo de toda esta crise?

Perturba-me grandemente ver a devastação que a pandemia provocou nas economias nacionais, nas empresas e nas famílias. Do lado positivo, há que reconhecer que tanto a nível da gestão da crise sanitária como no que diz respeito à atuação dos Estados para minorar os danos a nível das economias e das pessoas, as respostas foram globalmente acertadas e assertivas, apesar de especificidades locais. A comunidade científica acabará por encontrar soluções para a prevenção e o tratamento da doença e a própria imunidade de grupo acabará por ajudar na superação da crise. A crise sanitária é temporária e acabará por terminar e, progressivamente, haverá uma retoma económica.

Como pensa que será o futuro?

A meu ver, é ilusório esperar que tudo volte a ser como antes. Desde logo porque, inevitavelmente, alguma destruição será duradoira, e a crise deixará cicatrizes. Já no futuro imediato, nos serviços que exigem proximidade física, a retoma será mais difícil e arrastada e uma parte dessa economia pode nunca mais voltar em consequência da mudança de hábitos e comportamentos dos consumidores. Os próprios valores e preferências sociais podem alterar-se.

Mas, sobretudo, não se pode ignorar que a sustentabilidade do ritmo de crescimento antes da crise era já questionável. Em primeiro lugar por causa dos efeitos a nível da alteração climática. A inevitável internalização do preço do carbono com o fito de conter o aquecimento global terá profundo impacto na economia global, nas economias nacionais e nos diferentes sectores económicos. Esse crescimento era tributário de uma excessiva financialização das economias nos países avançados, de níveis dificilmente sustentáveis de dívida e de políticas monetárias não convencionais e com riscos nem sempre inteiramente conhecidos. De referir, ainda, a concentração dos ganhos do crescimento económico das últimas décadas da globalização nas mãos de uma ínfima minoria e nas tesourarias das grandes empresas e o consequente enorme agravamento da desigualdade social.

O crescimento anterior à crise, enfermava, pois, de enormes fragilidades e era, por conseguinte, muito sensível a eventuais choques económicos. Isso ficou sobejamente evidenciado pelos dolorosos impactos da crise pandémica e condicionará o processo de retoma.

Em Cabo Verde, estaremos bem-avisados se disso tomarmos boa nota porque o contexto que vai emergir exigirá ganhos de eficiência na economia, muito maior eficácia e eficiência do Estado e, tudo indica, um ajustamento da própria estratégia e das políticas de desenvolvimento.

Projecções para Cabo Verde apontam para uma dívida pública que pode chegar aos 150%, este valor retira espaço ao Estado para ser um dos actores da retoma económica?

A crise e a gestão dos seus impactos evidenciaram o quão crucial é o papel do Estado enquanto garante último do funcionamento da economia e do bem-estar dos cidadãos. Espero que isso venha a provocar um reequacionamento do papel do Estado na promoção do desenvolvimento num país com as características e o nível de desenvolvimento de Cabo Verde.

A reforma estrutural mais importante do atual Governo é a privatização de empresas. Porém, a nossa experiência de privatização já nos devia ter feito perceber que, no nosso contexto, há limites para a transferência do risco da prestação de serviços essenciais à economia para o sector privado.

O principal argumento alegado para a privatização de empresas públicas – embora possa haver outros não confessados abertamente, é a eventual redução do risco para as finanças públicas. Ora, a privatização que se esboça é a de umas poucas empresas rentáveis, enquanto as que verdadeiramente constituem risco fiscal dificilmente teriam comprador disposto a entrar com capital e a expor-se ao risco do negócio.

A nossa própria prática de gestão não corresponde ao discurso liberal do Consenso de Washington e das instituições Bretton Woods que normalmente consubstancia as políticas oficiais. Não obstante o discurso oficial pró-privatização, o Estado assumiu o controlo da CV Telecom e da Caixa Económica, empresas privatizadas nos anos 90. A TACV/CVA é uma empresa descapitalizada cujo funcionamento é garantido pelo Estado que, incompreensivelmente, enjeita participação nos transportes aéreos domésticos. A privatização da ELECTRA fora já revertida na governação anterior.

Uma das principais vias de apoio às empresas privadas em dificuldades é a concessão de garantias e a disponibilização de linhas de crédito pelo Estado. Na prática, o acesso a essas facilidades está fortemente limitado pela situação irregular de muitas empresas potenciais beneficiárias perante o fisco e a previdência social e por situações de incumprimento junto da banca.

Dada a exiguidade de capital e o elevado nível de endividamento das empresas, a via mais aconselhável de apoio seria, pelo menos em alguns casos, a assunção de participações no capital das empresas. A concentração das poupanças nacionais no INPS e a inexistência de um adequado quadro institucional para o investimento dessas poupanças provocam um sério défice da procura de ativos de risco na economia e de capital nas empresas, constituindo um sério constrangimento estrutural da economia. Uma eventual entrada do Estado no capital de empresas para debelar o défice requereria, evidentemente, a criação de capacidade para a gestão das participações do Estado.

É certo que o nível da dívida pública, medido pelo rácio dívida/PIB é elevado. A situação é ainda mais gravosa porque nem toda a dívida pública está incluída nas estatísticas publicadas e há uma tendência para a desorçamentação de riscos e responsabilidades do Estado e a sua colocação, designadamente, no balanço do INPS (ainda que sob a capa de “soluções inteligentes que não oneram a dívida pública”). Acresce que o nível da dívida não diz tudo sobre a situação das finanças públicas. Igualmente importante na avaliação dessa situação são a estrutura de despesas e os custos das políticas correntes. Também aí a situação não é muito favorável: até às vésperas da crise, ainda no Orçamento de 2020, vinha-se agravando a estrutura de despesas do Estado.

A modernização do sistema fiscal, deslocando o eixo da tributação para o consumo com a introdução do Imposto sobre o Valor Acrescentado (IVA), conferiu ao Estado uma grande capacidade de mobilização de recursos domésticos, o que é essencial para o cumprimento das suas funções. Mas com isso as receitas do Estado passaram a ser muito mais voláteis. Crescem de forma pujante em conjuntura favorável, mas colapsam em períodos recessivos. Não aprendemos ainda a fazer uma gestão contra cíclica das despesas públicas e temos vindo a definir o nível de despesas não discricionárias em função da extrapolação da cobrança de receitas nos períodos de expansão da economia. É, assim, natural que tenhamos de enfrentar apertos na gestão orçamental neste período de crise, cuja gravidade dependerá evidentemente da natureza mais ou menos temporária do choque à economia.

Entretanto, é inquestionável que ao Estado cabe desempenhar um papel fundamental na recuperação da economia e na promoção do desenvolvimento. Num quadro de limitados recursos e grandes necessidades, é imperativo que se proceda à modernização do sistema de gestão das finanças públicas, com o propósito de proporcionar ao Estado a necessária eficácia e eficiência na sua atuação. Impõe-se, inquestionavelmente, uma reorientação da política orçamental no sentido de uma maior disciplina e evitando-se uma atitude pro-cíclica em tempos de conjuntura favorável. Os recursos devem ser alocados de forma criteriosa de acordo com os objetivos estratégicos e a nível operacional a eficiência na sua utilização deve ser maximizada.

Um recente estudo levado a cabo pelo Banco Mundial apontou que ganhos de eficiência muito significativos podem ser alcançados nos sectores da saúde e da educação. Uma revisão de despesas públicas nos outros sectores chegaria, provavelmente, a conclusões idênticas. À política caberá garantir uma melhor qualidade das decisões sobre a alocação dos recursos, o que será, certamente, favorecido pelo adequado nível de transparência na gestão das finanças públicas.

No quadro do regime cambial vigente, que tem proporcionado a estabilidade monetária e cambial necessária à estabilidade económica, está vedado ao Estado o recurso à monetização do défice. O excesso de liquidez provocado pela monetização do défice no passado é, a par do elevado nível do crédito malparado, o principal fator que onera o custo do crédito em Cabo Verde.

Importa, igualmente, ter presente que qualquer tentativa de expansão do balanço do banco central mediante a compra de ativos em moeda nacional seria, provavelmente, infrutífera, conduzindo, antes, a uma reconstituição da estrutura de carteira de ativos em detrimento das reservas externas e, por conseguinte, em prejuízo da credibilidade do regime cambial.

As economias terão evoluções diferentes dependendo da preparação do seu sistema de saúde, da especialização sectorial e da capacidade fiscal para aguentar os impactos. Dentro deste quadro, com que optimismo/pessimismo devemos olhar para a recuperação da economia cabo-verdiana?

Dado o seu perfil de especialização crescente nos serviços em torno do turismo, o impacto da crise é particularmente pronunciado em Cabo Verde. Os sectores ligados a viagens, transportes, alojamento e restauração, entretenimento, etc. foram os sectores mais penalizados com as restrições adotadas com vista a conter o surto pandémico.

Acresce que a prevalência da informalidade na economia fez com que grande parte da população mais desfavorecida tivesse de suportar grandes privações, dada a precariedade das suas fontes de rendimento e as dificuldades na entrega dos apoios disponibilizados pelo Estado. A informalidade confere à economia flexibilidade no ajustamento a choques, mas os custos dessa flexibilidade são sobreproporcionalmente suportados pelas camadas sociais mais pobres.

Tem razão, a retoma da economia cabo-verdiana vai depender, no seu momento e ritmo, da evolução da pandemia a nível mundial, mas também do maior ou menor sucesso do controlo da propagação do vírus em Cabo Verde, o que será determinante para o levantamento das restrições à mobilidade e a eventual inclusão de Cabo Verde em bolhas de viagens de países que lideram a luta contra a pandemia.

A nosso favor, temos a notoriedade de que o país usufrui no mercado internacional do turismo e o facto dos principais operadores terem amplos canais de distribuição. Ainda que a procura turística seja inicialmente afectada, nós somos apenas um pequeno destino.

Face à mais que provável alteração no mercado, a potencialidade de crescimento será maior se o momento for aproveitado para arrancarmos com um sério programa de qualificação e de diversificação da nossa oferta turística. Devemos melhorar a experiência turística e a segurança que oferecemos. Está ao nosso alcance desenvolver mais um eixo do turismo em S. Antão/ S. Vicente e, de uma forma geral, vender mais bens e serviços aos turistas, com efeito a nível da criação de riqueza e de empregos.

Reconhece-se que antes da crise a economia vinha com um ritmo de crescimento relativamente acelerado. Importa, todavia, ressalvar que esse crescimento não era isento de fragilidades e a sua sustentabilidade, a prazo, era questionável. O perfil de crescimento assentava em grande medida na expansão da Administração Pública financiada com o aumento da cobrança de impostos. Ora, não se pode ter, indefinidamente, a Administração Pública a crescer mais depressa do que a economia, sobretudo quando esse crescimento não é acompanhado de um aumento da eficiência. A partir de um certo ponto, o ónus sobre a economia e a sua eficiência acaba por penalizar a competitividade e, por conseguinte, o próprio crescimento.

Já antes da crise sabíamos das várias fragilidades e vulnerabilidades da nossa economia. Nem sempre fizemos uma gestão consequente das finanças públicas com vista a constituir a necessária margem para fazer face a choques e riscos da economia e nem sempre tivemos a desejada eficácia na prossecução dos objetivos de desenvolvimento proclamados.

Seria desejável que esta crise servisse para uma mudança no sentido de uma gestão mais qualificada do desenvolvimento. No futuro, o crescimento dependerá do nosso esforço com vista ao aumento da eficiência da economia e da melhoria da competitividade do país. Para isso, é fundamental que a liderança do país seja capaz de mobilizar os cabo-verdianos para as transformações necessárias a nível da economia e da sociedade, o que não é favorecido pela venda de “visões fantasistas de desenvolvimento”.

Onde deverão ser focalizados os gastos financiados com dívida pública?

Tendo em vista a criação de condições para a aceleração do crescimento e o desenvolvimento, faz-se ainda sentir a necessidade de importantes investimentos na modernização das infra-estruturas económicas e sociais.

O incremento da eficiência, indispensável para a competitividade da economia, passa necessariamente pela melhoria dos serviços de utilidade geral (utilities) e dos transportes, tanto em termos de qualidade como de preço.

Um dos mais importantes desafios do país é, sem dúvida, a mobilização de água para o consumo, mas também para a produção. Felizmente, os avanços tecnológicos no aproveitamento das energias renováveis e na dessalinização da água do mar abrem-nos a possibilidade de resolver definitivamente o problema de energia e da falta de água na próxima década. As secas sucessivas e a consequente erosão terão provocado danos ambientais irreversíveis, mas poderemos, então, ultrapassar a dependência da aleatoriedade das chuvas.

Um moderno sistema de transportes marítimos e aéreos inter-ilhas é um factor decisivo da eficiência territorial, componente essencial da eficiência da economia, por sua vez indispensável para o crescimento económico. A eficiência territorial também depende da distribuição das actividades económicas e da população pelo território, pelo que a planificação territorial e dos investimentos públicos em função da especialização económica que se pretende é fundamental.

Inevitavelmente, a economia do futuro requererá uma redistribuição da população pelo território. Esta redistribuição deve ser planeada porque se deixada ao seu curso espontâneo pode fazer-se acompanhar de fenómenos indesejáveis, como de resto já acontece. A gestão urbana, a promoção da habitação e a melhoria dos serviços urbanos, designadamente do saneamento, constituem prioridades essenciais.

Muito acertadamente, o investimento nos recursos humanos é um dos mais importantes pilares da nossa estratégia de desenvolvimento. Pela sua importância para a constituição do capital humano, a eficiência económica bem como para o nível de bem-estar e a integração social, os sectores da educação e da saúde são domínios fulcrais da atuação do Estado.

Para além das despesas e dos investimentos, uma função decisiva do Estado é a criação de instituições que incentivem a criação de riqueza e promovam a inclusão social. Como analisa a adequação e a qualidade das instituições enquanto factores críticos de sucesso no esforço de desenvolvimento do país?

Com particular acuidade revela-se nestes tempos de crise que temos uma economia dual e, consequentemente, uma sociedade com muita desigualdade. Oiço reafirmar que vamos sair da crise com o propósito reforçado de promover a inclusão social, nomeadamente pela via da formalização da economia. Este propósito, como muitos outros, não é novo. Se queremos desta vez realmente promover a formalização da economia, indispensável se torna que empreendamos as reformas estruturais com vista a remover os factores da informalidade da economia.

Não podemos continuar a ignorar que temos uma legislação laboral que não favorece a criação de empregos formais estáveis e uma previdência social excessivamente onerosa, que não são adequadas às características da nossa economia e fazem com que grande parte da dinâmica económica se desloque para a informalidade. É uma chocante incongruência uma sociedade que diz ter como um dos seus principais objectivos a criação de emprego ter o nível que temos de imposição parafiscal sobre …. a folha de salários (ou seja o emprego).

O REMPE (Regime Especial para as Micro e Pequenas Empresas) é uma solução “second best” adoptada perante a falta de vontade da liderança política do país para a realização de profundas reformas que pudessem produzir um quadro fiscal, laboral e previdenciário único que fosse consentâneo com a realidade económica do país e pudesse ser aplicado à generalidade das empresas e trabalhadores. Mesmo assim, o REMPE, por falta de consenso entre as forças políticas, ficou amputado da sua vertente laboral. Houve, entretanto, mudança de governo, mas ninguém voltou a falar do assunto.

A nível laboral, no bom sentido, a legislação apenas conheceu duas revisões pontuais, em 1994 e em 2013. As alterações introduzidas são manifestamente insuficientes. No regime geral de previdência social, apenas foram realizadas alterações paramétricas, importantes para a sustentabilidade do sistema, mas parcialmente revertidas em 2005, perdendo-se a oportunidade de realizar uma reforma sistémica. Em vez de fazer reformas estruturais para favorecer a criação de empregos, opta-se por soluções paliativas como os estágios profissionais para atenuar o problema do desemprego jovem.

O nível de imposições para a previdência social constitui uma drenagem compulsória de poupanças das empresas, em detrimento da sua capitalização. Porque não existe um quadro institucional para a aplicação dessas poupanças em empresas e projetos empresariais, gera-se na economia um défice de procura de ativos de risco e de risco do mercado, daí resultando distorções estruturais no financiamento da economia. A consequente exiguidade do capital das empresas fragiliza o seu balanço, agravando o seu risco e, por conseguinte, dificultando o acesso a financiamento.

Essa limitação estrutural gera um excesso de liquidez no sistema bancário e uma excessiva procura da dívida pública, enviesamento o funcionamento do sistema financeiro em detrimento do financiamento da economia. Ao mesmo tempo, a entidade gestora da previdência social, ao não assumir o risco do mercado – que é remunerado, compromete a sustentabilidade do sistema de pensões, isto é, o cumprimento das promessas de pagamento de benefícios futuros. O que o Estado poupa no presente em termos de taxas de juros da dívida pública terá de pagar no futuro através de contribuições extraordinárias para garantir o pagamento das pensões.

Acresce que o elevado custo da previdência social, ao contribuir para a informalidade da economia, penaliza também por essa via o financiamento das atividades económicas informais e das famílias já que é sobejamente conhecido que o acesso ao crédito é dificultado quando os vínculos laborais são precários, as fontes de rendimentos não são estáveis e os ativos não estão titulados.

A assunção de riscos diretamente pelo Estado no quadro do chamado “Ecosistema de Financiamento” constitui uma alternativa viável e sustentável à realização de reformas estruturais para o desenvolvimento do sistema financeiro?

O Imposto sobre a Propriedade, pelas suas características, nomeadamente no que respeita à equidade, é uma das melhores vias de tributação. No nosso caso, procedeu-se no período imediatamente anterior às eleições legislativas de 2001 a uma atabalhoada e infeliz reforma. Cometeu-se o erro de juntar o imposto sobre a propriedade com o imposto sobre as transações de imóveis, adotando-se a taxa desta última (3%), que era quatro vezes mais alta. Face à reação violenta dos contribuintes em momento pré-eleitoral, a emenda foi definir o valor fiscal como um quarto (pasme-se!) do valor patrimonial.

Em consequência, estabeleceu-se uma desordem, com os Municípios a cobrarem o imposto de forma diferenciada. O Governo anterior, em vez de pôr cobro à situação mantendo o nível histórico de tributação em sede desse imposto - sempre se pagou a décima! -, de forma oportunista, baixou a taxa para 1.5%, reduzindo para metade a arrecadação dos Municípios que cobravam o imposto de acordo com o regime estabelecido. Uma reforma adequada desse imposto, que tenha em conta, designadamente, a valorização da propriedade urbana e a desvalorização da rural, viria proporcionar mais meios aos municípios para a qualificação urbana e a melhoria dos serviços urbanos.

Um dos mais importantes objetivos no futuro deve ser a reforma e a modernização da Administração Pública para que o Estado possa, num contexto de limitados recursos, disponibilizar aos cidadãos e à economia os serviços necessários e assumir integralmente as suas funções no plano social e na promoção do desenvolvimento. As iniciativas de modernização da administração pública centraram-se até agora essencialmente na vertente tecnológica, descurando outros aspetos igualmente críticos.

São feitos apelos estéreis a mudanças culturais dos agentes da administração pública, quando a alteração dos sistemas de incentivos seria muito mais eficaz na alteração da cultura e dos comportamentos e, consequentemente, do desempenho da administração. Aqui, também, a nossa procrastinação é evidente. Desde pelo menos o princípio da governação anterior que estava na ordem do dia a alteração do Plano de Cargos, Carreiras e Salários da Administração Pública. Após sucessivos adiamentos e uma demorada gestação, as reformas começaram a ser implementadas nas vésperas das últimas eleições legislativas. Os resultados não podiam ser bons. Aumentou grandemente a folha de pagamentos do Estado sem que se tenham registado melhorias significativas nos sistemas de incentivos.

Os partidos e os dirigentes políticos, quando na oposição, têm ideias muito claras sobre a Reforma do Estado e da Administração Pública. No poder, a capacidade de implementação dessas reformas é claramente deficitária. Curiosamente, quando regressam à oposição, conhecem ainda melhor as reformas necessárias.

A modernização da economia, o desenvolvimento do país e a construção de uma sociedade inclusiva passam, evidentemente, pela realização de profundas reformas estruturais que estão mais na esfera da economia política e que, mais do que recursos financeiros, requerem o empenhamento de capital político pelos poderes públicos. A melhoria da qualidade da política e a construção de amplos consensos nacionais sobre matérias essenciais para a construção do futuro da Nação constituem condições essenciais para a implementação dessas reformas estruturais necessárias. Um ganho desta crise pode ser a consciência dessa necessidade.

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Autoria:Jorge Montezinho,23 jun 2020 7:32

Editado porSara Almeida  em  4 jul 2020 9:19

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