Mário Silva, ex-ministro da Administração Interna : “Os municípios são adultos e responsáveis, o conceito de tutela deve ser eliminado” 

PorAntónio Monteiro,20 set 2020 8:17

Muito se tem escrito e debatido sobre as formas e os modelos para o exercício do poder autárquico em Cabo Verde que no próximo ano completa 30 anos da sua institucionalização. Mário Silva, na altura Secretário de Estado da Administração Interna e depois Ministro da Administração Interna (1991-1996) e autor material do projecto do Estatuto dos Municípios, falou com o Expresso das Ilhas sobre a evolução, as fragilidades e os desafios do poder autárquico em Cabo Verde. 

Os quase 30 anos da instituição do poder autárquico em Cabo Verde permitiram a criação de uma verdadeira cultura municipalista?

No dia 15 de Dezembro de 2021 comemora-se o trigésimo aniversário da realização das primeiras eleições municipais por sufrágio universal e directo em Cabo Verde. É uma data que fica na história, porque o sufrágio universal nunca tinha sido exercido antes, no que diz respeito aos municípios. É também uma data histórica, porque essas eleições constituem o momento fundador do poder municipal democrático em Cabo Verde. Subsequentemente houve um período de relativa instabilidade nos dois principais municípios; Praia e São Vicente, em 1995. A esta instabilidade nós devemos ligar problemas políticos decorrentes do partido maioritário na Praia [MpD] e no caso de São Vicente dificuldades de relacionamento com o grupo de cidadãos vencedor das eleições em 1991. Essas dificuldades levaram à primeira eleição intercalar em São Vicente, mas posteriormente, com a aprovação do Estatuto dos Municípios Cabo-verdianos, em 1995, a situação melhorou significativamente e até hoje todos nós nos orgulhamos do facto de haver estabilidade no que diz respeito aos municípios, justiça na representação e eficácia governativa camarária. Para além disso, é um dado que não se discute – os municípios tornaram-se muito importantes no que diz respeito à contribuição que deram para o desenvolvimento humano deste país. No entanto, subsistem ainda muitos problemas e esses problemas requerem medidas firmes, corajosas e rápidas.

Perguntava-lhe se os 30 anos moldaram uma cultura municipalista em Cabo Verde.

Na verdade, sempre existiu uma cultura municipalista em Cabo Verde. É errado pensar que a cultura municipalista nasceu com a segunda república. O que nasceu na segunda república é um poder local democrático. Mas em Cabo Verde sempre houve cultura municipalista. Os municípios são uma das instituições mais antigas do país. Estiveram sempre presentes em todas as lutas políticas e sociais desde finais do século XV, onde há registo na Ribeira Grande de Santiago da existência de uma Câmara Municipal. Sempre tiveram um papel importante ao longo da história; basta dizer, por exemplo, que houve períodos em que os governadores tomavam posse nos Paços do Concelho. Portanto, Cabo Verde sempre teve uma tradição municipal. Você chega ainda hoje em algumas ilhas, o poder é o poder municipal. O que simboliza o poder são os Paços do Concelho existentes em cada município, porque o poder central fica distante, é algo abstracto. O poder concreto é o municipal. O poder municipal está enraizado na cultura cabo-verdiana. Está tão enraizado que durante os 15 anos de partido único, a expressão câmara municipal e presidente da câmara não desapareceram, apesar de eliminadas na lei. A cultura municipalista é uma cultura enraizada histórica e culturalmente entre nós, havendo mesmo quem diga que o município faz parte da nossa identidade histórico-cultural.

Que modelo de municipalismo é o melhor para Cabo Verde?

Há uma íntima relação entre a organização da república e o território. Estamos perante uma discussão antiga. Não é por acaso que os países territorialmente mais vastos são quase todos estados federais. Eu considero que não há espaço territorial para vários escalões de organização política do Estado. E quanto mais escalões, mais complexa se torna a gestão da república e os riscos de sobreposição e conflitos de atribuições são dificilmente evitáveis. Sou contra as autarquias inframunicipais, tenho-me batido pela sua não institucionalização ao longo dos anos – com algum êxito, diga-se de passagem – e as regiões não me entusiasmam. Ou seja, o êxito da região não é um dado adquirido, pode fracassar e as instituições não se criam de um dia para outro. Sou de opinião que a República de Cabo Verde deve ser organizada apenas com duas pessoas colectivas públicas territoriais: o Estado e o Município. A hesitação que se verifica há alguns anos tem prejudicado o desenvolvimento dos municípios em Cabo Verde. Agora que já se fechou a discussão em torno da regionalização devo dizer que, na verdade, muito do que se discutiu a propósito da regionalização pode ser conseguido com um amplo projecto de descentralização e desconcentração. O Estado de Cabo Verde tem estado, nos últimos 20 anos, cada vez mais centralizado. Eu não conheço nenhum programa de transferência de novas atribuições do Estado para os municípios que foi materializado nos últimos 20 anos e isso é mau. O que significa que temos aqui um atraso significativo.

O parlamentarismo municipal seria uma alternativa ao modelo actual?

De forma alguma. Eu defendo o modelo actual. Eu ainda não percebi a lógica dos que defendem o parlamentarismo municipal, nem em que consiste esta tese aplicável em Cabo Verde. Os projectos que eu conheço desde 1991, todos vão no sentido da eleição do presidente da câmara por sufrágio universal e directo, o que, à partida, exclui o parlamentarismo. Seria bom que as pessoas que defendem o parlamentarismo explicassem ao país como é possível existir parlamentarismo municipal com eleição do presidente da câmara por sufrágio universal e directo. Como disse, eu sou defensor do modelo actual, com alguns aperfeiçoamentos. Não se substitui um sistema eleitoral municipal por capricho ou gosto. Se o sistema eleitoral garante justiça na representação, estabilidade e eficácia governativa camarária, porque é que vou substituí-lo por um outro que ninguém conhece? Quem quer alterar, quem quer substituir o nosso sistema eleitoral municipal deve, no mínimo, fundamentar a sua opção, sob pena de desgastar as instituições municipais e não ser levado muito a sério. A política hoje faz-se cada vez mais com conhecimentos científicos.

A questão central do municipalismo democrático é a autonomia. Qual a sua opinião sobre a evolução dessa autonomia?

Devo dizer que isto me preocupa. Estou preocupado com esta questão, porque a autonomia é tanto maior quanto maior for a capacidade do município dispor de receitas próprias. Na verdade, nós estamos num sistema em que onze (metade) dos municípios cabo-verdianos são pequenos. À nossa dimensão, temos apenas três municípios grandes – Praia, São Vicente e Santa Catarina de Santiago, em termos de população. Ora, quando metade dos municípios são considerados pequenos, isso significa que têm pouca capacidade de dispor de receitas próprias. Estão muito dependentes das transferências do Estado e se formos ver o Fundo de Financiamento Municipal, chegaremos à conclusão de que nunca esteve tão estagnado durante tantos anos como agora. Desde 2005 que o Estado transfere apenas 10 por cento das receitas. Portanto, estamos há 15 anos sem nenhuma actualização e nunca se viu isso, desde 1980, quando o país aprovou a sua primeira lei de finanças municipais. O que significa que a situação é preocupante e deve ser objecto de reflexão. É certo que há outras transferências que o Estado faz para os municípios, mas este dado é um indicador importante. Há um projecto governamental no sentido de um aumento para 15 por cento, mas seja como for, vem com algum atraso. Devia ser actualizado anualmente, em função do crescimento das receitas estaduais. Nós estamos a discutir muito 2030. Julgo que se formos neste momento para 15 por cento, um aumento de 5 por cento já é muito bom, dada a estagnação reinante. Mas devemos programar chegar a 2030 gradualmente com um mínimo de 30 por cento, se as forças políticas e administrativas conservadoras deixarem. Nós não podemos estar cinco, sete, dez, ou quinze anos sem aumentar este indicador. É mau. Os eleitos municipais têm que saber com o que contam nos próximos anos para que haja um desenvolvimento municipal sustentável. A se concretizar, com estas transferências a autonomia municipal sai fortalecida.

É claro que se aponta que o Estado criou municípios a mais, alguns estão endividados e mal conseguem cobrir a folha salarial.

Eu acho que esta é uma questão ultrapassada. Já estão criadas e há que investir no seu sucesso…

Ou fundir alguns pequenos municípios…

Está fora de qualquer questão. Extinguir municípios nem discuto. Já que foram criados, o Estado deve investir para que tenham êxito. Estão com problemas também porque o Estado não cumpriu o programa de instalação. Veja que há municípios que ainda não têm Paços do Concelho. Foram criados em 2005, estamos em 2020, e ainda não conseguiram ter o seu Paços do Concelho e isto é da responsabilidade do Estado, tradicionalmente. Nos anos noventa, quando foram criados os municípios dos Mosteiros, São Domingos e São Miguel foram construídos os respectivos Paços do Concelho. Dos cinco novos municípios, Picos tem, Santa Catarina do Fogo tem, mas foram construídos com verbas próprias, com recurso ao financiamento bancário, e estão a pagar. O Estado, se quer ser respeitado como pessoa de bem, tem de cumprir o programa de instalação desses cinco municípios, o que não foi feito. Este Governo tem este dever histórico.

E em relação ao endividamento dos municípios?

Isto tem a ver com outra questão. A República de Cabo Verde teve sempre dificuldade em criar um serviço de inspecção administrativa forte, inicialmente por falta de quadros e hoje não sei bem porquê. E enquanto não tivermos um serviço de fiscalização da legalidade municipal, especialmente na área do urbanismo, que é a área mais crítica, vamos continuar com problemas. O que significa que o Estado tem que organizar-se de maneira diferente. Eu estou à vontade para falar sobre esta matéria, porque defendo há anos que uma das rupturas que nós temos que fazer, é acabar com o conceito de tutela aplicável aos municípios. Na próxima revisão constitucional é preciso retirar este conceito da Constituição, porque a tutela é um instituto que está ligado à menoridade municipal, entre aspas. Há que romper com certos conceitos do passado que hoje não têm sentido. A substância que é a fiscalização da legalidade, essa tem que existir e ser fortalecida, como parte do sistema de controlo. As informações de que disponho apontam no sentido de que o endividamento municipal encontra-se dentro dos parâmetros legais.

O senhor afirmou recentemente que a Assembleia Municipal é o calcanhar de Aquiles da governança municipal. Porquê?

Esta minha afirmação tem a ver com dois factores: um de ordem teórico. Os órgãos colegiais não são de fácil funcionamento, por definição. E quanto mais membros tiverem, mais difícil se torna a sua organização e o seu funcionamento. Nós vemos que o presidente da câmara afirmou-se como líder municipal, a câmara afirmou-se como órgão colegial executivo, mas a assembleia tarda em afirmar-se. A maior parte das assembleias municipais não dispõe de instalações adequadas; funcionam quatro vezes por ano, o que significa menos de 15 dias durante um ano, enquanto que a câmara e o presidente da câmara funcionam 365 dias por ano. Ora, como fiscalizar em 15 dias um órgão que funciona durante 365 dias? Ou seja, nós temos aí um problema que deve ser objecto de reflexão. A assembleia municipal, do meu ponto de vista, deve funcionar mensalmente. Esta é uma das reformas profundas que proponho. Devem ser criadas condições organizativas para que as assembleias gradualmente funcionem mensalmente. O não funcionamento adequado da assembleia tem sido prejudicial à democracia municipal, prejudicial aos interesses dos munícipes e prejudicial ao próprio interesse público. Porque isso significa que os executivos municipais estão com um controlo político reduzido, frágil e muitas vezes funcionam sem orientação política da assembleia. Significa ainda que o próprio trabalho da câmara e do seu presidente ficam prejudicados, porque muitas vezes, neste sistema, não há uma rapidez de reacção da assembleia para que a câmara e o presidente tomem decisões rápidas, quando dependem de orientações ou aprovação da assembleia. Nós só conseguiremos fazer uma reforma radical do funcionamento da assembleia se rompermos com a concepção francesa tradicional de que a assembleia municipal é um órgão meramente administrativo. No dia em que Cabo Verde romper com esta concepção novecentista e outras disseminadas por aí, caminharemos para um verdadeiro parlamento municipal em que inclusive a responsabilidade da câmara perante a assembleia é forte e consequente.

Há um partido que anunciou que vai concorrer em alguns municípios só para a assembleia municipal. Tem respaldo legal?

Salvo opinião contrária, eu acho que isso não é aceitável. Os princípios decorrentes das leis da república dizem que a apresentação das candidaturas têm de ser para todos os órgãos. Só assim o sistema funciona harmonicamente. Eu não conheço nenhum sistema em que você escolhe o órgão para o qual quer candidatar-se e deixa o outro de fora. Um escolhe um órgão; outro, um órgão diferente, e um terceiro, o seu predilecto; se todos vencerem as eleições para o órgão para o qual concorreu, o filme fica completo. Para que lado vai o município? O mais provável é nenhum! Não pode ser assim! O sistema não funciona assim. Salvo opinião contrária, esta é uma opção completamente ilegal.

Qual será a estratégia por detrás desta opção?

A estratégia de cada um é difícil de saber.

O outro calcanhar de Aquiles da governança municipal, como referiu recentemente, é a oposição municipal. O que é necessário fazer para que possa cumprir o seu papel de verdadeiro órgão de fiscalização?

Uma das grandes novidades do Estatuto dos Municípios de 1995 foi ter institucionalizado os grupos políticos municipais. Os grupos têm um conjunto de direitos previstos no Estatuto actual, mas temos que evoluir para um verdadeiro estatuto da oposição municipal, aliás pressuposto pela Constituição. A oposição municipal é imprescindível em qualquer democracia. E o facto de nós não termos tido uma oposição na assembleia que funciona com capacidade e com meios de fiscalizar e propor orientações em relação ao município faz com que muitas questões municipais sejam discutidas na Assembleia Nacional, distorcendo completamente as funções da Assembleia Nacional. Os partidos políticos têm que ter capacidade de organização para discutirem problemas municipais nas assembleias municipais e não no parlamento nacional. E por que o fazem na assembleia nacional? Porque as pessoas que são escolhidas para as assembleias municipais não são política nem tecnicamente tão fortes como aquelas que são vereadores de câmara. No fundo, os partidos políticos estão a fazer algo que a longo prazo tem custos para a democracia cabo-verdiana. Os líderes de uma maneira geral estão no órgão executivo. Nas assembleias municipais, em regra, não encontramos as grandes figuras de um partido político ou de um grupo de cidadãos, salvo o primeiro candidato da lista respectiva e pouco mais. O que, do meu ponto de vista, a médio prazo traz problemas negativos para o próprio funcionamento da câmara e do presidente da câmara. Julgo que os partidos políticos deviam repensar esta questão. É preciso levar a elite municipal também para a assembleia municipal. Um presidente da câmara fará melhor o seu trabalho se tiver uma oposição que funciona dentro do próprio sistema delineado pela Constituição e pela lei.

Como avalia a relação entre as câmaras municipais e os munícipes?

Em primeiro lugar, as câmaras municipais têm que ter um serviço de informação ao munícipe. Nós falamos muito de participação, mas ninguém consegue participar se não estiver bem informado e se não existir canais de participação. As câmaras devem voltar-se mais para a informação ao munícipe; aos munícipes devem ser criadas condições para poderem participar na formulação de políticas públicas municipais. Os munícipes devem, por sua vez, ter um papel mais activo. Podem ter iniciativa regulamentar; podem ter iniciativa no que diz respeito ao referendo local; podem ter outras iniciativas nomeadamente de convocar sessões da assembleia. Há um défice de informação do munícipe relativamente aos seus direitos e aos seus deveres. Há que então fazer uma pedagogia de informação e formação dos munícipes, designadamente dos líderes associativos. Sem prejuízo de as câmaras deverem ter em mente que têm o dever de informar os munícipes, têm o dever de disponibilizar toda a informação e toda a documentação municipal não confidencial. Tem sido difícil, mas a responsabilidade não pode ser assacada somente aos munícipes. As câmaras têm de mudar de atitude no que diz respeito ao relacionamento com os munícipes. Só o desenvolvimento social e cultural nos colocará num outro patamar.

Texto originalmente publicado na edição impressa do Expresso das Ilhas nº 981 de 16 de Setembro de 2020. 

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Autoria:António Monteiro,20 set 2020 8:17

Editado pormaria Fortes  em  21 set 2020 12:14

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