“Em Cabo Verde há pouca planificação. Os desafios começam exactamente por aí”

Elemento central na promoção da boa gestão do erário público, e, portanto, da boa governação, a Autoridade Reguladora das Aquisições Públicas (ARAP), criada há 15 anos, continua a enfrentar alguns desafios, mas também a ver progressos na sua área de actuação. Samira Duarte, PCA da ARAP destaca, entre os desafios, a falta de planificação das entidades adjudicantes, realçando o imperativo da elaboração do Plano de Aquisição Anual que não só colmatará essa falha, como terá um efeito multiplicador: maior transparência, menos ajuste directo, maior dinamização económica. Entre os progressos, e também garante de maior transparência, o lançamento da Plataforma Electrónica de Contratação Pública [E-Compras], por onde passarão todos os procedimentos e que constitui um instrumento que mudará todo o rosto da compra pública em Cabo Verde.

De uma forma geral, qual a opinião da ARAP em relação ao quadro regulatório da contratação pública em Cabo Verde?

Entendemos que o quadro regulatório está bem conseguido, pese embora alguns constrangimentos que detectamos, através de um estudo realizado, sobre o Código da Contratação Pública (CCP), que neste momento está a ser revisto. Então, a ARAP entende que o quadro, em geral, é bom, e o contributo que entendemos que podemos dar para melhorar, está a ser dado.

Que deficiências é que estudo detectou e que é preciso melhorar?

O estudo contou com a auscultação de entidades públicas e privadas, seleccionadas de acordo com determinados critérios, e também a sociedade civil, para se saber se o CCP se tem adequado às necessidades do país. Portanto, foram ouvidas essas entidades, que identificaram os constrangimentos. O estudo está publicado no site da ARAP, e fez-se a sua socialização em 2021. Estamos agora a fazer a revisão do CCP e ainda este ano teremos uma proposta para levar ao governo para posterior aprovação na Assembleia Nacional. Temos questões que foram colocadas em relação, por exemplo, aos prazos do lançamento dos procedimentos dos concursos públicos, e também relacionados com as decisões dos júris nos procedimentos para análise de propostas. Há, por outro lado, questionamentos em relação às empresas quando concorrem. Portanto, todo esse processo foi analisado. Temos também, entre outras, a questão das contra-ordenações, que não está bem específica no CCP, e que se pretende especificar e melhorar.

Qual tem sido o papel da ARAP no desenvolvimento do país e, principalmente, na boa governação?

É fundamental que a ARAP se mantenha no mesmo caminho da promoção da transparência e da boa gestão do dinheiro público. Em que é que isso se traduz? Dentro das atribuições da ARAP, fazer aquilo que a lei manda. Além de fiscalizar todas as entidades que estão abrangidas pelo Código, capacitar as entidades para melhorar o seu conhecimento. Convém aqui salientar as atribuições da ARAP. Temos, dentro daquilo que são as nossas competências gerais, a competência regulamentar. A ARAP emite pareceres diariamente para todas as entidades adjudicantes e também para os privados no âmbito da contratação pública. Também fazemos formação de introdução ao CCP, que é uma formação que tem tido muita adesão. As entidades querem saber, querem conhecer - isso é um ponto positivo - e a ARAP tem formadores internos que fazem essa capacitação e-Learning, de 30 horas. No final, emitimos um certificado. É bom tanto para a instituição como para o próprio comprador público. Dentro dessa competência também acreditamos as unidades de gestão das aquisições, as UGAs, que são gabinetes próprios para compras. Nós incentivamos as entidades a terem um gabinete, a não fazerem compras aleatórias, a terem compradores com conhecimento profissionalizado, que conhecem a contratação pública. Aliás, quando as entidades têm a referida formação, nós emitimos um certificado que mostra que têm um capital humano com capacidade para comprar. Temos ainda a competência da auditoria, supervisão e estudos. Portanto, levamos a cabo as auditorias às entidades, tendo em conta que, além da pedagogia, também é preciso fiscalizar. Fazemos ainda a supervisão, que se aplica quando os contratos estão ainda em curso, e fazemos auditorias aos procedimentos do ano anterior, para aferir se as entidades cumpriram as recomendações das boas práticas. Tudo isto para dizer que a ARAP tem feito muito com os recursos humanos [cerca de 17 colaboradores] que tem. Tem feito o trabalho de acordo com aquilo que a lei prevê, trazendo maior transparência para a contratação pública.

E monitorização? Como a ARAP faz a monitorização, principalmente a nível das grandes compras/contratos públicos?

A monitorização está ligada àquilo que é a competência regulamentar. É feita pela equipa da ARAP, através da fiscalização dos jornais, portanto, dos anúncios que saem sobre o lançamento dos concursos. Há uma solicitação, feita a todas as entidades, das fichas de contratos, que devem enviar para a ARAP, para podermos ter também uma base de dados sobre a contratação, sobre aquilo que as entidades estão a comprar. Quando detectamos um anúncio que não esteja dentro dos critérios que a lei prevê, fazemos uma advertência para que se proceda à alteração desse anúncio. O mesmo para os procedimentos, quando detectamos que não está como deve ser, também fazemos uma recomendação de alteração. Essa monitorização é muito abrangente. No nosso site, temos, os dados da auditoria e da própria ficha do contrato de todas as entidades que remeteram a ficha para publicação, que podem ser consultados, como previsto pela lei.

Fiscalizam também os cadernos de encargos? O seu cumprimento?

Nós fiscalizamos no âmbito do lançamento do procedimento. A partir do momento que é assinado um contrato, já é parte da execução do contrato, o que não é da competência da ARAP. Portanto, a fiscalização da ARAP vai até à adjudicação, a partir daí já é a execução do contrato. Agora, é uma recomendação ter um gestor de contrato que faça esse seguimento.

Então se o contrato não for cumprido a ARAP não pode actuar.

Sobre a execução não. Já será uma impugnação administrativa ou judicial, conforme as necessidades, não competência da ARAP.

Quais os maiores desafios da ARAP? Há uma cultura de transparência no país?

Cultura aquisitiva? Nós, com a regulação, conseguimos perceber que em Cabo Verde há pouca planificação. Os desafios começam exactamente por aí: a ARAP conseguir que as entidades tenham mais planificação. Isto é importante, pois com o plano anual de aquisição, teremos menos ajuste directo, que é uma questão bastante falada e muitas vezes confundida com uma adjudicação sem qualquer formalização. O objectivo é diminuir esse ajuste directo. Porém, convém salientar que o ajuste directo é um procedimento previsto no CCP nos seus artigos 30 e 39, portanto, é um procedimento legal. No entanto, há que cumprir com os critérios definidos neste artigo. É possível fazer ajuste directo, por exemplo, até 2000 contos, mas uma entidade não pode chamar um operador económico sem qualquer formalização escrita, sem qualquer pedido de proposta para analisar e depois adjudicar. E no ajuste directo fora desses valores tem que haver uma fundamentação de acordo com os critérios também previstos no Código. Não pode ser tudo urgente. Havendo planificação, há uma previsão daquilo que se vai comprar, ora, se não se fizer essa planificação, tudo terá que ser “no imediato”. Há uma acção muito reactiva sobre as necessidades. Com um plano anual de aquisições, não será assim. Esses são os desafios, temos feito muita sensibilização e temos informado as entidades de que podem ser sancionadas pela falta de elaboração do plano anual e também sua publicação. Porquê? Porque ao fazer um plano anual e publicar, os operadores económicos vão saber do que o Estado está a precisar, vão poder preparar-se para vender o produto, e isso é importante para a dinamização da economia. Isto tudo irá gerar mais competitividade e, obviamente, uma melhor gestão daquilo que é o dinheiro público. Portanto, começa logo no início, que é a planificação.

Se tivesse de salientar só um desafio seria esse?

Seria, pois a questão da planificação desencadeia uma maior transparência e depois vai diminuir outros problemas, como a grande percentagem do ajuste directo, que pode ser confundida com uma alta percentagem de ilegalidade.

O Plano Anual de Aquisições tem sido uma observação feita em quase todas as auditorias…

A auditoria que a ARAP faz é em relação a uma amostragem. Portanto, escolhemos as entidades consoante o número de procedimentos que têm e o valor dos contratos. Definimos critérios objectivos e vamos às entidades. Acreditamos que essas questões serão sanadas com a Plataforma Electrónica da Contratação Pública [E-Compras], que já foi lançada. Todos os procedimentos terão que ser feitos na plataforma electrónica o que vai ajudar imenso na elevação da transparência.

Quando estará a funcionar em pleno?

A plataforma já está a funcionar, já houve um lançamento público. Houve já um concurso-piloto, para aquisição de viaturas eléctricas para os membros do Governo, e decorreu na normalidade. Dada a importância da implementação efectiva da plataforma, foram também formadas as entidades adjudicantes porque, como sabemos, quando há o lançamento de uma plataforma electrónica, nem todos estão preparados para aceder à mesma, para iniciar esse processo. Por isso, durante este ano o lançamento dos procedimentos ainda vai funcionar tanto o formato papel como na plataforma. A partir de 2024, a obrigatoriedade é que [o processo] seja totalmente feito na plataforma electrónica. Como disse, várias entidades adjudicantes – diferentes Ministérios –, a própria ARAP, o Tribunal de Contas e também alguns operadores económicos já foram contemplados com essas formações.

Há várias entidades que trabalham com as questões do erário público. Como é que é a vossa relação com a Inspecção-Geral das Finanças e com o Tribunal de Contas?

O relacionamento é bom. Tanto com o Tribunal de Contas como com a IGF, que também são entidades fiscalizadoras, fazemos questão de ter uma boa articulação. São papéis distintos.

Há alguma confusão de onde acaba a competência de um e começa a de outro?

Foi publicada, pode-se consultar no nosso site, a distinção daquilo que são as competências do Tribunal de Contas e as competências da ARAP. A distinção é mais óbvia no que toca à IGF. Já o Tribunal de Contas é mais financeiro, mas também abrange, os contratos. Então, fizemos essa distinção que estabelece até onde vai a actuação de uma entidade reguladora e até onde vai a actuação de um Tribunal de Contas que, como o próprio nome diz, é um tribunal. Portanto, são actuações bem distintas e, como tinha referido anteriormente, a actuação da ARAP abrange o processo apenas até à formação do contrato. A partir daí a ARAP já não cobre.

E como está a ARAP a nível da sua autonomia financeira?

A ARAP tem tido um crescimento, nesse sentido. Temos uma vertente tributária, que é menos visível, mas à qual a ARAP, agora, tem dado relevância, porque também é um dos aconselhamentos do Plano Estratégico da ARAP 2022 /2026, e que é a sustentabilidade das agências reguladoras. A ARAP partilha dessa intenção de maior sustentabilidade. A lei prevê que a ARAP receba dos operadores económicos o valor de 0,5% sobre todos os contratos de consultoria e restantes contratos de valor superior a 2 mil contos assinados com o Estado. Esses valores nem sempre são pagos, mas a ARAP tem batalhado para que as entidades não assinem o contrato antes do comprovativo desse pagamento. E tem melhorado, temos tido mais cumpridores por parte dos operadores económicos.

Quais são as principais “dores de cabeça” da ARAP? Geralmente só se fala quando há conflitos ou alguma contratação pública considerada lesiva para o Estado, como as concessões? Como é que encaram essas queixas de que a ARAP não está a actuar sobre esses assuntos que supostamente são lesivos para o Estado?

As pessoas falam das concessões porque, obviamente é um assunto complexo, onde há menos “conhecimento”, digamos assim, por parte da maioria das pessoas. As concessões são um dossier, um acordo celebrado da exploração temporária de bens e serviços públicos, entre o Estado e o privado. O Estado espera uma boa gestão e o resultado dessa gestão para a economia do país. No entanto, a lei prevê que as concessionárias também são entidades adjudicantes, ou seja, as concessionárias estão abrangidas pelo Código da Contratação Pública. No entanto, faz-se uma distinção entre as concessionárias, e as que gozam do direito especial, específico, não estão ao abrigo do CCP, logo não são competência da ARAP. Pode-se consultar no site do Ministério das Finanças, através da UASE, todas as concessionárias que existem para se perceber quais são. Por exemplo, as concessionárias mais faladas são as dos transportes marítimos e os aeroportos. No que toca à aviação, é regulada pela Agência da Aviação Civil (AAC) e tem legislação e regulamentos específicos. Em termos procedimentais de contratação pública, a AAC segue o CCP. Quando se trata desses regulamentos específicos, a ARAP não entra nas questões de regulação técnicas do sector. Há que conhecer e distinguir os limites da actuação da ARAP, dos quais a ARAP está bem ciente.

E os transportes marítimos? Os problemas começaram logo no processo do concurso, e a ARAP, foi chamada a intervir (e detectou vários problemas)…

Foi antes do meu mandato. As informações que eu disponho é que a ARAP actuou ao limite daquilo que lhe compete.

Já no seu mandato, houve a renovação da concessão. Que papel teve a ARAP na negociação para o “novo” contrato?

Foi, justamente, uma renovação. Portanto, não é uma aquisição nova, mas a ARAP tem conhecimento dessas actuações e sempre que detecta algo que contraria a Lei, tem, portanto, alertado a parte do Estado, nos pareceres e nas recomendações necessárias.

Quando uma revisão vai mudar parte do que foi contratualizado, não podem actuar?

Podemos actuar desde que haja algo de ilegal [no processo].

Dentro, então, da vossa competência da resolução de conflitos, quais são os principais conflitos que vos chegam?

Essencialmente a actuação do júri. A CRC (Comissão de Resolução de Conflitos), como comissão que vai mitigar esses conflitos entre entidade adjudicante e operadores económicos, tem recebido alguns recursos com reclamações que se baseiam mais sobre as decisões dos júris dos procedimentos, e é neste âmbito que temos prevista uma formação direccionada para os júris dos procedimentos para colmatar essa questão.

Certo. E em relação às câmaras municipais. Há muitas críticas do uso e abuso de ajustes directos, mesmo em casos que obrigam à modalidade do contrato público. Como está a relação com as Câmaras?

A relação com as Câmaras tem sido muito profícua, porque temos feito uma campanha de sensibilização directamente para os órgãos superiores das Câmaras Municipais. Conseguimos cobrir quase todos o país, à excepção ainda da Ilha do Fogo e da Ilha Brava, que também estão na agenda. Temos feito essa sensibilização directa para aproximação com a ARAP, para que tenham mais informação sobre a contratação pública. E conseguimos. Desde o ano passado, temos tido vários colaboradores das Câmaras Municipais a receber a formação da ARAP em contratação pública, temos vários pedidos de parecer quando estão a fazer um concurso público. Portanto, temos tido menos problemas.

Onde há mais incumprimento da lei, no governo central ou nos governos locais?

Fiscalizamos anualmente e há anos em que nós damos maior atenção à entidade central, portanto, os ministérios e outros em que nos debruçamos mais sobre as Câmaras Municipais. São questões muito diversificadas. Há questões em que os ministérios estão mais bem preparados nas compras públicas do que as Câmaras Municipais. Portanto, há pequenos erros que detectamos [nas CM] e que às vezes são cometidos falta de conhecimento. Não é intencional, mas podem causar algum dano.

Entretanto, todos os governantes colocam o foco no desenvolvimento económico, num discurso em que defendem que as contratações públicas possam incluir as pequenas e medias empresas (PMEs) que são o grosso do nosso tecido empresarial. Qual o papel da ARAP nesta inclusão das PMEs?

Temos também essa preocupação. Nós somos uma entidade independente, mas, obviamente, temos de estar alinhados com o desenvolvimento do país e se há uma preocupação do governo em englobar as PMEs entendemos que é uma boa iniciativa. A lei das REMPE já previa a inclusão, já acautelava 25%, e na última lei do orçamento [do Estado], no artigo 37, o governo também previu que 25% das aquisições devem ser atribuídas a PME, com incentivo a start-ups. A lei de execução orçamental no artigo 29 prevê essa percentagem. Nós, nas auditorias que temos feito, percebemos que as PMEs têm sido, não digo beneficiadas, mas contempladas com contratos públicos. Nós sensibilizamos as entidades para que possam cumprir [as quotas] e através da auditoria, como referi, detectamos, até surpreendentemente, que há que boa percentagem de cumprimento dessa previsão.

Fazem a fiscalização do cumprimento dessa quota?

Não especificamente. A nossa auditoria é muito geral. Não temos uma atribuição específica para ver se as PMEs estão a serem contratadas, mas, como temos essa preocupação, conseguimos ver na auditoria geral, se se está se a cumprir nesse quesito.

E os vossos parceiros? Continuam a contar com o apoio deles?

Temos bons parceiros, trabalhamos com o Banco Mundial, trabalhamos com o BAD, que neste momento é nosso financiador para capacitação em relação à nova plataforma, e temos também as Nações Unidas através da Pro PALOP que é o nosso grande parceiro e já financiou alguns projectos da ARAP, como a criação do nosso arquivo digital, a revisão do CCP, a contabilidade patrimonial… Somos uma das primeiras entidades que está com esse projecto para ter a contabilidade patrimonial. E temos vários outros parceiros. As parcerias são muito bem acolhidas aqui na ARAP.

Voltando à plataforma electrónica e a digitalização em geral. É o futuro da Aquisição pública…

Certo.

Mas que desafios é que isto traz?

O desafio em relação à plataforma é conseguir que até final de 2024 todas as entidades estejam a fazer os seus procedimentos directamente na plataforma, até porque a lei diz que não estando [na plataforma] não é aceite. Não queremos que ninguém fique de fora, então é nesse sentido que se está a sensibilizar e capacitar as entidades para que estejam inseridas, mostrar que a plataforma só traz transparência, o que beneficia a todos. Relacionado a esse tema entendemos que devemos ter compras sustentáveis, compras públicas de inovação. Já temos a plataforma que é uma nova tecnologia de compras, agora deve ser-lhe associada a compra sustentável, a compra pública de inovação para continuar no caminho do desenvolvimento, à semelhança dos países desenvolvidos.

E a nível de toda a digitalização. Como essa digitalização da compra, no geral, vai mudar a vossa forma de trabalhar?

Teremos de nos adaptar, obviamente. Até ao nível da auditoria, estando tudo na plataforma, a nossa auditoria será diferente. Se todos os procedimentos são digitais, não teremos deslocações, há menos gastos. Somos um país insular, temos de cobrir todas as ilhas, e quando tivermos um país digital, faremos a nossa auditoria através da plataforma. É um melhoramento em cadeia. 

Texto originalmente publicado na edição impressa do Expresso das Ilhas nº 1125 de 21 de Junho de 2023.