“A Constituição passa, o Direito Administrativo fica” Otto Mayer

A necessidade da modernização da justiça administrativa impõe-se também porque a Magna Carta cabo-verdiana já teve sucessivas revisões. Senão, estaremos a dar razão à tese de Otto Mayer, segundo a qual “O Direito constitucional passa e o Direito Administrativo fica”.

A par das revisões da Constituição da República havidas nos últimos anos, o país tem tido profundas alterações e mudanças em todos os aspetos, desde o político, ao social, ao económico e cultural. Enquanto isso, a justiça administrativa tem estado estagnada no tempo, regulada por um diploma do ano de 1983, carente de dinâmica evolutiva.

Trinta e cinco anos é um período de vigência muito longo para um diploma sobre esta matéria, numa época que marca uma viragem de século, de profundas e importantes mutações nacionais e de muitos padrões jurídicos.

A relevância da justiça administrativa decorre, desde logo, do facto de permitir aos particulares defenderem os seus direitos e interesses legalmente protegidos, perante a administração pública, por isso é através da tutela jurisdicional efetiva, em matéria de direito administrativo, que são garantidos os direitos fundamentais dos cidadãos e do Estado de Direito Democrático.

É assim porque, em matéria de justiça administrativa está em causa uma relação entre um particular e uma entidade dotada de um poder público, que é a administração pública. Essa circunstância ganha relevo quando se trata de executar uma sentença desfavorável à autoridade administrativa.

Por isso, pode-se afirmar que a inexistência de uma reforma da justiça administrativa perante todas as transformações que se têm verificado em Cabo Verde desde 1983 provoca, em certa medida, a fragilização da posição dos particulares perante as entidades públicas, para além do aludido desfasamento entre o direito administrativo processual e o direito administrativo substantivo.

Um olhar histórico sobre o curto percurso do nosso contencioso administrativo após a independência nacional permitir-nos-ia constatar melhor, por um lado, essa necessidade premente de uma justiça administrativa moderna, já sobejamente referida por juristas nacionais, e, por outro, a importância significativa da, praticamente, única alteração que houve em matéria do regime contencioso administrativo que vinha desde 1977.

Até 1980, a competência em matéria de contencioso administrativo era assumida pelo executivo, que a exercia através do Conselho de Ministros, do primeiro-ministro e dos ministros. Eram eles que “julgavam” em matéria administrativa.

A criação do Supremo Tribunal de Justiça, com competência atribuída em matéria administrativa, e a aprovação do contencioso administrativo – Decreto-Lei n.º 14 – A/83, de 22 de Março, constituíram uma evolução importante no sistema jurídico cabo-verdiano, por terem atribuído a competência de jurisdição administrativa ao poder judicial e por estabelecerem a unidade de jurisdição – “ É cometida aos Tribunais Judiciais a competência em matéria de contencioso administrativo” (art.º 1º), distribuindo a competência em contencioso administrativo pelo Supremo Tribunal de Justiça e pelos Tribunais Regionais da Praia e de S. Vicente, segundo o território, o valor, a matéria e a hierarquia.

A resolução judicial de conflitos derivados da interpretação, validade ou execução dos atos e contratos administrativos, incluindo as que tenham por objeto efetivar a responsabilidade das partes no seu incumprimento compete aos Tribunais, desde 1983.

O citado decreto – lei atribuiu competência em matéria administrativa também aos Tribunais regionais, conforme referido (al. e) do art.º 12). O Tribunal Regional da Praia passou a ter competência administrativa na área compreendida pelas ilhas de Sotavento e o Tribunal Regional de S. Vicente passou a ter competência administrativa na área compreendida pelas ilhas de Barlavento (n. 2 e n. 3 do art.º 8).

A atribuição da competência a todos os tribunais de comarca do país, em matéria de resolução de litígios administrativos veio a ser atribuída só em 2011, pela Lei n.º 88/VII/2011, de 14 de fevereiro que define a organização, competência e o funcionamento dos tribunais judiciais.

Entre algumas das vantagens da extensão da competência administrativa a todos os tribunais, destaca-se a maior facilidade e proximidade de acesso à justiça administrativa que o cidadão passou a dispor e o claro contributo para o reforço do Estado de Direito Democrático, por passar a permitir o controlo jurisdicional não só á administração central, como também à administração autárquica.

Entretanto, anos antes, mais precisamente em 2002, o Estudo Sobre o Estado da Justiça havia recomendado a elaboração do código da justiça administrativa, com a finalidade de adaptar o contencioso administrativo à Constituição. Foi apresentado o projeto do recomendado código, mas ele encontra-se na “forja”, há mais de dez anos.

O projeto do Código da Justiça Administrativa contempla duzentos e oitenta e sete artigos e tem como ideia matriz a densificação do princípio da tutela jurisdicional efetiva, abrangendo as dimensões declarativa, executiva e cautelar e prevendo, para os contratos administrativos, o contencioso pré contratual. Tem como acento tónico a busca da verdade material pelo julgador.

A esta altura, volvidos mais dez anos após a elaboração o projeto do código de justiça administrativa, naturalmente, o mesmo carecerá de alterações, na medida em que, entretanto, o direito administrativo substantivo teve alterações muito significativas, designadamente, em matéria de contratos administrativos.

Em 2015, houve uma evolução muito importante do direito administrativo nacional, designadamente, em matéria de regime jurídico dos contratos administrativos, com a aprovação de dois diplomas legais, que regulam as duas grandes áreas do contrato administrativo, a sua formação e a sua execução.

Nesse ano foi aprovado o diploma que permitiu a codificação e a uniformização do regime de formação de contratos em Cabo Verde - Lei n.º 88/VIII/2015, de 14 de abril que aprovou o Código da Contratação Pública (CCP) e alterou o diploma vigente que estabelece as bases do regime jurídico dos contratos administrativos, o Decreto – Legislativo n.º 17/97 de 10 de novembro.

Em 2015, também foi aprovado o Regime Jurídico dos Contratos Administrativos (RJCA) – Decreto -lei n.º 50/2015 de 23 de setembro, que, tal como o CCP na fase de formação de contratos, procede também a uma nova sistematização e a uma uniformização de regimes substantivos dos contratos administrativos, em matéria de execução dos contratos.

Perante o status quo, de inexistência de um código adequado, ganha relevância o recurso a outros meios de resolução de conflitos, como seja a arbitragem, já que desde 2005, nos termos da Lei n.º 76/VI/2005, de 16 de agosto, o Estado e outras pessoas coletivas de direito público podem celebrar convenções de arbitragem, se para tanto forem autorizados por lei especial ou se elas tiverem por objeto litígios respeitantes a relações de direito privado (art.º 3).

Contudo, nem a previsão do regime das impugnações administrativas do CCP, nem a boa e competente ação da Comissão de Resolução de Conflitos e nem o recurso à arbitragem para a resolução dos conflitos derivados dos contratos administrativos dispensam um código de justiça administrativa.

Esta omissão no sistema jurídico cabo-verdiano pode, no entanto, ser “suprida”, em sentido mais amplo, pela possibilidade de se recorrer ao direito processual civil e a lançar mão da ação cível, nos termos conjugados do atual regime de contencioso administrativo com o disposto na Constituição da Republica de Cabo Verde em matéria de direitos e garantias dos particulares face à administração – art.º 245 da CRCV.

O conjunto de direitos e garantias do particular face à administração consagrado na citada norma da CRCV é de aplicação direta por criar direitos análogos aos direitos, liberdades e garantias individuais.

Assim sendo, a referida norma constitucional permite o recurso à ação cível, por via do art.º 6 do atual regime do contencioso administrativo (Decreto-Lei n.º 14 – A/83 de 22 de Março.

Conclui-se que, no nosso sistema jurídico não só o “Direito Constitucional tem passado e o Direito do Contencioso Administrativo tem ficado”, como também que o Direito Constitucional tem contribuído, para que, pela via judicial, se possa atingir o desiderato da justiça administrativa até que esta ganhe a evolução necessária e desejada pela comunidade jurídica e pelos cidadãos.  

Texto originalmente publicado na edição impressa do Expresso das Ilhas nº 1062 de 6 de Abril de 2022.