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Os riscos orçamentais têm origem em diferentes factores. Os mais relevantes são externos, não sendo assim possível evitá-los ou eliminá-los, pelo que devem ser identificados, para assegurar medidas e instrumentos de alívio.
A conjuntura actual continua incerta, não apenas pelas dúvidas em relação à covid-19, mas também pelas indecisões causadas pelas descontinuidades na cadeia de abastecimentos e pela redução no turismo global devido à crise na Ucrânia, o que se traduz na materialização de um risco geopolítico global com impactos imprevisíveis ao nível macroeconómico e social.
A Declaração do Risco Orçamental cabo-verdiana destaca: a vulnerabilidade do país face aos desastres naturais e a volatilidade do preço das matérias-primas, que representam riscos de degradação ao crescimento económico e à arrecadação de receitas; também um possível choque na taxa de câmbio terá vários impactos (desde o montante do serviço da dívida, passando pela inflação, até aos balanços das empresas públicas); além disso, as alterações nas taxas de juro são suscetíveis de terem impacto no serviço da dívida e no crescimento da carteira de dívida não concessional; o DRO ponta ainda que uma diminuição maior do que a esperada de donativos dos parceiros de desenvolvimento colocaria pressões significativas no défice orçamental; e que um aumento dos passivos das empresas públicas e participadas do Estado pode constituir um risco de passivos contingentes.
Em 2021, Cabo Verde foi classificado pelo World Risk Index (Índice Mundial de Risco) do Institute of Spatial and Regional Planning (IREUS), como o 36º país com maior risco dos 181 avaliados. O país é também o 15 º do grupo de SIDS (pequenos estados insulares) ao nível de vulnerabilidades geográfica, ambiental, económica e financeira (Multidemensional Vulnarability Index).
Só o prejuízo económico médio derivado de desastres naturais foi estimado, avaliação feita pelo Banco Mundial, em 18 milhões de dólares (1% do PIB) por ano, a maioria relacionada com cheias e enchentes.
Divulgação dos riscos orçamentais é um elemento da boa gestão das Finanças Públicas
Segundo o relatório do FMI sobre a Dívida Pública Mundial, Cabo Verde está entre os dez maiores ao nível da Dívida Pública [nos dados de 2021, Cabo Verde era o 5º país com maior dívida pública – 161% do PIB. Acima de Cabo Verde só estavam o Japão (257%), Sudão (210%), Grécia (207%) e Eritreia (175%)]. Entretanto, o país é o quarto ao nível de sustentabilidade da dívida na região africana. A perspectiva estável de ratings do país (B-) reflete o elevado endividamento público e externo, grandes passivos contingentes soberanos e a elevada dependência que a economia apresenta em face ao sector do turismo.
A perspectiva estável de Cabo Verde, no Relatório da Fitch Ratings de 11 de Agosto de 2022, sublinha o moderado serviço de juros da dívida pública, maturidades médias muito longas e fortes indicadores de governação em relação aos pares. O endividamento público e externo muito elevado, os grandes passivos contingentes soberanos e a elevada dependência da economia do turismo condicionam o rating.
A inflação restringe o crescimento: a Fitch Ratings prevê um crescimento de 4,5% em 2023, uma vez que o actual ambiente inflacionário global reduz o consumo das famílias e resulta numa conta de importação mais alta para o país. A Fitch espera uma melhora acentuada no sector de turismo, mas ainda abaixo dos níveis pré-pandemia.
O Cabo Verde Economic Update 2022 do Banco Mundial identifica que o risco de sobre-endividamento global de Cabo Verde permanece “elevado”, embora reconheça que a dívida externa e global permanece “sustentável”.
O Cabo Verde Economic Update 2022 do Banco Mundial alerta para os impactos que o Sector Empresarial do Estado (SEE) pode representar nas contas públicas e recomenda “Políticas prudentes de endividamento e uma gestão reforçada da dívida, assim como medidas para melhorar o funcionamento do mercado de títulos públicos, são fundamentais para alcançar dinâmicas sustentáveis da dívida. Tendo em conta a vulnerabilidade de Cabo Verde a choques exógenos, progressos nas exportações e na diversificação da produção também são necessários para a sustentabilidade da dívida a longo prazo”.
Os riscos orçamentais são incertos por definição, mas a sua identificação e cuidadosa gestão é importante, já que podem ter consequências graves e imprevisíveis na economia e nas Finanças Públicas. Segundo o DRO, Cabo Verde está exposto a uma série de riscos potenciais que podem fazer com que os resultados orçamentais sejam diferentes das previsões. Entre esses riscos contam-se os choques macroeconómicos, relacionados com alterações inesperadas na taxa de crescimento económico, inflação, preço das matérias-primas, juntamente com choques das taxas de juro e cambial. Outros riscos resultam da materialização dos passivos contingentes, obrigações desencadeadas por eventos incertos – é o caso da execução das garantias da dívida malsucedidas – apoio a empresas públicas em dificuldades ou desastres naturais.
Cabo Verde encontra-se ainda exposto a riscos institucionais que limitam a eficácia com que as Finanças Públicas são geridas – desafios na arrecadação de receitas do Estado ou pagamentos atempados a fornecedores, por exemplo. Os riscos orçamentais podem resultar em aumentos de dívida acentuados e inesperados, maiores do que os défices orçamentais esperados, e na deterioração dos activos do Estado. Essas consequências afectam a sustentabilidade orçamental e a capacidade das instituições públicas prestarem serviços públicos essenciais.
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As principais vulnerabilidades de Cabo Verde relativamente aos riscos orçamentais
Riscos Macroeconómicos
Riscos macroeconómicos estão ligados às projecções do crescimento da produtividade e dos preços em Cabo Verde, em face ao potencial de crescimento da economia cabo-verdiana, bem como do contexto externo adversos, e os respetivos impactos ao nível: (i) do comportamento da receita fiscal (via consumo privado, inflação, emprego e remunerações); e (ii) dos principais rácios e indicadores por via do efeito do crescimento projectado para o PIB nominal.
Risco associado ao Serviço da Dívida
Vários são os riscos associados à dívida pública que podem impactar o seu valor no decorrer da execução do orçamento de 2023. Destaca-se os decorrentes de variáveis exógenas, como por exemplo, as flutuações cambiais as variações das taxas de juros e o risco do refinanciamento.
A divida do Governo Central é equilibrada na sua composição de moedas com câmbios flutuantes e taxas de juros variáveis, todavia o ano de 2022 trouxe mais desafios ao nível económico e financeiro para o mundo e Cabo Verde em particular, pois às consequências da pandemia da covid-19 veio aliar-se mais uma crise provocada pela guerra na Ucrânia.
A nova perspectiva financeira mundial mostra claramente uma tendência crescente das taxas de juros variáveis e uma valorização sem presidente do dólar em relação ao escudo. Estas tendências, se continuarem, poderão impactar o serviço da dívida externa de forma negativa durante a execução do OE 2023 bem como o stock da dívida.
Riscos associados a Empresas Públicas e Participadas do Estado
Os riscos associados ao Sector Empresarial do Estado (SEE) viram-se agravados no contexto pandémico.
A evolução do passivo contingente das empresas pertencentes ao SEE no ano de 2021, conjugada com a dinâmica dos indicadores da estrutura do capital (rentabilidade, liquidez, endividamento e solvabilidade), poderá representar riscos tanto para as empresas como para o Estado.
Em 2021, o stock do passivo contingente alcançou 10,9% do PIB, correspondendo a cerca de 19 653 716 m CVE, representando uma variação de 22%. O stock do passivo contingente do SEE, quer pelo seu peso em face ao PIB como pela sua dinâmica relativa, constitui uma preocupação devido a eventualidade de, caso se verifique a degradação do nível e a materialização do risco de algumas empresas não poderem cumprir com os compromissos contratualizados, aumentar o stock da dívida pública.
O risco para as seis maiores empresas do SEE que representam 79% do passivo contingente do sector, calculado com base na SOE Health Check Tool do FMI, demostra que para 2022 é esperado a manutenção dos níveis da ELECTRA e TACV (risco muito elevado) e ENAPOR e IFH (risco elevado). Por outro lado, espera-se melhoria para a EMPROFAC, de risco elevado para risco moderado. Relativamente à ASA, apesar da perspectiva de melhoria dos indicadores económico-financeiros, perspectiva-se o aumento do nível do risco global esperado, por causa da dinâmica do rácio de liquidez corrente que passa do nível de risco moderado para risco muito elevado.
Riscos decorrentes dos passivos contingentes que, até 31 de março de 2022, representavam cerca de 12,0% do PIB projectado para o ano de 2023. Observa-se que essa responsabilidade se viu agravada na sequência das medidas de resposta à crise pandémica adoptadas pelo governo.
Riscos decorrentes das Alterações Climáticas e Catástrofes Naturais
Para além de constituírem um forte desafio para a atividade económica, com destaque para a agricultura e a pesca, constituem um elevado risco orçamental, cuja materialidade tem-se verificado nos últimos anos, designadamente ao nível das secas prolongadas, erupções vulcânicas, chuvas fortes e inundações, ciclones e erosão costeira.
Os riscos orçamentais decorrentes das alterações climáticas e catástrofes naturais estão essencialmente ligados a dois factores:
(i) a curto prazo, o crescimento económico tende a contrair-se quando ocorre uma catástrofe, diminuindo assim a cobrança de receitas.
(ii) as despesas de emergência, bem como os esforços de recuperação e reconstrução pós-catástrofe, traduzem-se numa maior necessidade de intervenções públicas e, consequentemente, num incremento da dívida pública.
Outros Riscos
Riscos das despesas públicas, com especial destaque para a saúde e pensões, que aliadas à problemática da rigidez da despesa versus redução do espaço das despesas de investimento têm vindo a aumentar decorrente das alterações demográficas, com destaque ao aumento da esperança de vida e o surgimento contínuo de novos meios de diagnóstico e tratamentos.
Riscos associados às decisões judiciais que venham a imputar ao Estado pagamento de indemnizações compensatórias ou outros encargos pecuniários, cujos dados ainda não se encontram disponíveis.
Constitui, ainda uma fonte de risco potencial os passivos/perigos ambientais decorrentes de atividades hoteleiras e industriais, mas cujos dados ainda não se encontram cabalmente disponíveis.
Texto originalmente publicado na edição impressa do Expresso das Ilhas nº 1103 de 18 de Janeiro de 2023.
